第13章 财政分权理论与中国财政体制
财政分权的定义

财政分权是指给予地方政府一定的税收权力 和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出 规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选 择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理， 其结果便是使地方政府能够提供更多更好的公 共服务。
财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必 要性，弥补新古典经济学原理不能解释地方政府客观存在 这一缺陷而提出来的，即解释为什么中央政府不能够按照 每个居民的偏好和资源条件供给公共品，实现社会福利最 大化，从而论证地方政府存在的合理性和必要性。 主要的理论模型： 蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理论 特里西“偏好误识”的分权理论 马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想 奥茨（Oates）的分权定理 施蒂格勒的理论
第二节 政府间转移支付
一、政府间转移支付存在的理由 1.跨区公共服务外溢性（转移支付的效率含义）
边际成本 边际收益

D
b
D’
a
b’
S
a’ S’
公共服务数量
G1 G2
2.跨区财政平等（转移支付的公平含义） 财政剩余：公共服务超过税收的剩余 财政平等：财政分权体系下，公平要求境遇相似的 个人具有相同的财政剩余。
三、马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想
马斯格雷夫在《财政理论与实践》中提出了“最佳配置职 能”的财政分权理论。他认为，要建立一个有效的多级财政体 制，首先必须解决财政社区最佳规模问题。 最佳社区规模的设置必须综合考虑以下两个因素： 一个是在既定公共服务水平下分担成本递减的有利条件； 二是在既定服务水平下社区居民拥挤程度递增的不利条件。
购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等。 2.地方政府固定收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税 、房产税、车船税、契税。 3.中央政府与地方政府共享收入主要包括： (1)增值税(不含进口环节海关代征的部分)：中央政府分享75%，地方 政府分享25%。 (2)营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集 中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。 (3)企业所得税：铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归 中央政府，其余部分中央与地方政府按60%与 40%的比例分享。 (4)个人所得税：除储蓄存款利息所得的个人所得税外(现停征)，其 余部分中央与地方政府按60%与40%的比 例分享。 (5)资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方 政府。 (6)城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳 的部分归中央政府，其余部分归地方政府。 (7)印花税：证券交易印花税收入的94%归中央政府，其余6%和其他印 花税收入归地方政府。
1.中央和地方支出责任划分的基本框架
责任归属 中央
中央、地方 地方、中央
支出项目 国防、外交、外贸、金融和货币 政策、 管制地区间贸易
个人福利补贴、失业保险、全国 性交通
地方
环境保护、工农科研支持、教育 地区性交通、卫生、供水、下水 道、垃圾、警察、消防、公园、 娱乐设施
2.划分中央与地方的收入

二、政府间转移支付的类型



政府间转移支付分为有条件转移支付和无条件转移支付； （1）有条件转移支付 上级政府规定具体用途的转移支付。比如规定用于上级转移 支付资金必需用于教育、医疗或交通等。 分为：配套转移支付和非配套转移支付。前者需要接受支付 的地方政府提供一定比例的配套资金，或上级政府承担地方支出 项目的一定比例；后者无此要求。 （2）无条件转移支付 上级政府不规定转移支付的具体用途，相当于向下级政府提 供一笔额外资金。 转移支付还分为封顶和不封顶两类，前者上级政府设定一个 上限，超过上限后不再提供转移支付资金，后者不设上限。

税种 关税 公司所得税
美国 联邦 联邦、州
加拿大 联邦 联邦、省
德国 联邦 联邦、州
日本 中央 中央、地方
个人所得税
增值税 销售税 财产税 对用户收费
联邦、州 、地方
联邦、省
联邦
各级
联邦、州
中央、地方
中央 中央、地方
州 地方 各级
省 地方 各级 州、地方 各级
地方 各级
3.我国中央与地方收入划分
1.中央政府固定收入包括消费税(含进口环节海关代征的部分)、车辆
配的公平性目标来说是必要的。尤其对于解决分配上的不
平等以及中央与地方、地方与地方之间的竞争等问题，中 央政府的调控作用是不可替代的。
七、财政分权理论的新发展
a 实验联邦主义和制度创新
在不完全信息下，地方政府通过边做边学，可以从解决社会、 经济问题的各种实验中得到潜在的利益，由于地方政府对当 地居民的偏好和资源条件更了解，在财政分权下，地方政府 就有可能找到与地方相适应的制度安排，其中蕴含的制度知 识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去，从而间接地 促进其他地方的制度创新。 b 财政分权与官员腐败 在分权下，政府官员作为代理者，必须对单一管辖区内某 一特定的任务负责，所以评价其业绩就相对容易得多，他们 的努力和报酬就可以直接挂钩，这种制度设计使得政府官员 必须直接为其行为负责，也使得政府官员更愿意承担责任， 这种直接的责任能改善政府官员的业绩。
拥挤性与最优地方政府规模
蒂布特模型强调迁移和流动的效率涵义，但是过多 居民迁入一个地区或分享某个公共品，将会导致拥挤 性发生。因此，如果把地方政府看作是一个提供地方 公共服务的俱乐部，则对地方政府而言，存在一个最 优政府规模。
人均成本 人均收益 C1 B2
C2
B1
Bp
B1 C1
C2
B2
N1
N2
政府规模（辖区人数）
四、奥茨（Oates）的分权定理
不足之处：
要实现“分权惠及民众”需要具备一系列的前提 条件，即地方政府和官员需要具有高度的责任感， 需要有足够的财政能力（包括拥有相当的收入自 主权），以及强有力的财政约束框架。而在许多 经济转轨和发展中国家，这些条件不完全具备。
五、施蒂格勒的理论
施蒂格勒认为，可以从两条原则出发来阐明地
三、不同类型转移支付对地方政府支出行为的影响
1.无条件、非配套、封顶转移支付 Y U2 U1 e1 e2 ICC
B1 0
B2 X
2.有条件、非配套、封顶转移支付
Y ICC
A
B
U3 U2 U1
0
C
D
X
3.不封顶的配套转移转移支付
Y U3
e’’ PCC e’ e B1 0 U1 U2 B2 X
二、特里西“偏好误识”的分权理论

特里西通过数学模型证明，如果一个社会能够获得完 全的信息，并且经济活动也是完全确定的，那么，由中央 政府还是由地方政府来对社会公众提供公共产品都是无差 异的。但是，社会在经济活动中并不是完全具有确定性的。 假定地方政府相当了解本地区居民的偏好，而中央政府则 对全体公众的偏好了解得不甚清楚，那么，中央政府在提 供公共产品的过程中就会发生偏差，公共产品不是提供过 多，就是提供不足。在此情况下，回避风险的社会就会偏 向于让地方政府来提供公共产品。
人均成本 人均收益
C1 B1 C2 B2
C1 B1 B2 0 C2 G2 公共品规模
公共品规模
a z F2 F1 F0
e z
a
G0
G1 G2
政府规模
四、奥茨（Oates）的分权定理
奥茨认为：
对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域 的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成 本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将 一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总 是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致 的产出量有效率得多。因为与中央政府相比，地方政 府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用 与需求。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提 供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。
方政府存在的必要性： a 与中央政府相比，地方政府更接近于自己的 公众，即地方政府比中央政府更了解它所管辖 的选民的效用与需求 b 一国国内不同的人们有权对不同种类不同数 量的公众服务进行投票表决，这就是说，不同 的地区应有权自己选择公共服务的种类与数量
五、施蒂格勒的理论

施蒂格勒本人并未完全否定中央一级政府的作用。他指 出，行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性与分
d 服务责任的下放有利于发挥地方政府的革新精神。
四、奥茨（Oates）的分权定理
限定条件：
a 限制外溢 例：承担垃圾收集与处理的责任对于基层政府是适当的，因为这 些服务的利益限于当地。相反，省际高速公路的维护责任下放给 基层政府就是不恰当的，因为这笔开支的好处产生了大范围的外 溢。 b 管理胜任 向当地民众提供的许多服务涉及复杂的管理工作，而基层政府的 管理能力往往有限。在这种情况下，一方面，即使服务没有外溢， 下放给基层也不恰当，因为无法保证基层政府能够把服务管理好； 另一方面，假如地方管理活动很强，并且服务没有外溢，那么这 些服务的责任就应“尽可能下放”，以便最大限度地顾及和满足 当地居民的需求与满足。

一、蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理论
蒂伯特指出：
人们可以“用脚投票”，选择令人们感到满意的、有 最佳公共服务和税收组合的社区居住，在均衡状态下，人 们基于对公共物品需求的不同而分布在不同的社区，每个 人都得到了想要的公共服务水平，不可能再通过流动来改 善境况，这一均衡是帕累托效率均衡。
（三）转移支付
目前中国政府间财政转移支付主要包括： （1）税收返还；（2）专项补助；（3）一般财力性转 移支付；（4）体制补助或体制上解；（5）结算补助
1.税收返还
为保证地方既得利益实施的办法。中央在1993年按新体制计 算的净增加的收入全部返还给地方。