第34卷第1期2011年2月辽宁科技大学学报Jour nal of University of Science and T echno log y LiaoningVo l.34N o.1F eb.,2011中国社区新型管理模式研究孙成彬(中国银行鞍山分行,辽宁鞍山 114001)摘 要:在分析总结国内外多个案例基础上,比较和借鉴新型社区管理模式的实践经验,对社区管理的多种新型模式做了归纳,指出现有社区管理模式中存在的体制、运行机制和法制上的问题,提出了完善中国新型社区管理模式的对策。

关键词:社区管理;和谐社区;新型模式中图分类号:D669 3 文献标识码:A 文章编号:1674 1048(2011)01 0087 05社区管理模式有广义和狭义之分:狭义的社区管理模式主要是指由社区管理的各相关组织机构及其各自特定的管理职能组成的社区管理活动得以有效开展的物质载体和运作方式;广义的社区管理模式除了必须包括相应的管理机构及其特定的职能之外,还包括这些机构发挥其特定职能所需要的基本的保障机制,即狭义的机制。

这时,特定的社区管理模式就与其相应的管理机制紧密联系在一起,共同构成一套完整的社区管理模式[1]。

随着中国改革开放的不断深入,以全面提高生活质量为特征的基层社区建设蓬勃兴起。

许多学者通过借鉴国外社区管理理论,结合国情,从各个不同视角对社区管理进行了深入的探讨,为社区管理实践莫定了理论基础。

吴志军、张波指出: 全能政府 的减员与 单位制 的解体决定了当今城市社区管理的主题是 自治与服务 ,这就需要由此出发,充分利用社区内已有的组织资源,通过不同的功能组合构建起能够实现这两个主题的基本管理模式。

以社会中介组织为主导、以基层党组织为整合、以居委会为辅助是比较理想的选择[2]。

王菊娥指出,社区多元型管理模式与目前的社区管理体制比较,多元型管理模式完善了社区的横向管理体系,改变了社区以 条 为主、 条块分割 的局面,使社区管理开始向 条块结合 的网络化管理方向转变。

这种管理模式提高了社区事务的民主参与度,并相应弱化了行政干预的力量,从而为逐步建立起多元互动、民主自治管理模式积累了经验[3]。

汪月虹认为社区管理只有从实际出发,与时俱进,不断探索,才能走出符合经济社会和城市发展特点的社区管理之路[4]。

陈雪莲研究了 街居制 的发展困境及成因,提出以 社区制 为制度载体探索多元合作的城市基层治理机制。

由 街居制 到 社区制 的转换不是简单的挂牌或翻牌,应在 精简机构,缩减人员 的基础上,重点进行转变职能和整合社会资源,建立高效的行政管理机制、社区民主自治机制和市场配置机制,将政府、市场以及第三部门的力量整合起来,共同参与城市基层治理工作[5]。

李海艳认为,社区委员会作为政府与市民进行联系的桥梁与纽带,将替代街道办事处全面行使对社区的综合管理职能。

在经历了近10年的探索之后,反思其运行轨迹,不难发现,城市社区管理中 政社不分 的情况依然存在,在中国由传统社会向现代社会的转型期内,科学地界定政府的行政管理与社区自治管理的职能权限,并将二者有机地衔接起来,是建构具有中国特色网络式社区管理体系的关键所在[6]。

杨稣、贾明德认为,随着市场经济的发展,社会由纵向单一型的链式结构变为纵横交错的网络型结构,社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系等都日益趋于多元化。

社区作为人们安居乐业的重要场所和实现社会整合的基础单元,时代呼唤收稿日期:2010 11 20。

作者简介:孙成彬(1971-),男,辽宁鞍山人,经济师。

着建立新型的社区管理模式,以适应社会发展的需要。

他们提出了中国城市社区应基于社区管理原则要求,对中国社区管理现状中突显的 症结 问题,应有针对性地建立新型社区管理模式[7]。

1 模式探索及问题分析1 1 若干城市社区的探索在中国社区改革实践中,比较有代表性的有北京、上海、深圳罗湖区、沈阳和广东佛山等地的管理模式,受到地方政治和经济等方面的制约,其本身并不一定全面、完整和完善。

(1)北京市社区管理模式主要是行政主导模式。

行政主导模式 以纯居委会管理为主导传统的社区管理模式。

(2)上海的探索主要特点是,充分利用开发时机,以整个街道为单位,统一规划,由政府主导,发挥社区内企事业单位、社会团体和社区居民等不同主体的作用。

其核心是推动市、区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权,以街道办事处为主体,强化政府在街道社区层面即第三级的行政权力与行政效能。

(3)深圳罗湖模式其特点是,在政府的统一规划指导下,在一些可以实行市场化的社区服务领域中,引入市场运作机制,以建设安全文明小区为切入点,化整为零,分散管理,将居委会的社会性职能与物业管理公司的商业性运营较好地结合在一起,形成了一种高度市场化的社区建设和管理模式。

(4)沈阳社区管理模式引入竞争机制,实行差额直接选举,推行公开办事和服务承诺制度等,逐步形成了具有沈阳市特点的社区管理模式。

(5)广东佛山城南社区管理模式的独特之处在于,其地处城郊结合部,居委会干部面向社会公开招聘,实行 竞争上岗 ;政府投入资金,以街道为单位建立功能齐全的 社区服务中心 。

1 2 多种社区管理模式(1)政府导向型 居委会模式 过去大多数社区的管理模式是政府导向型的 居委会模式 。

这种模式的社区管理实质是强化和延伸城市政府的行政职能,通过对政治资源和社会资源的控制,实现自上而下的整合。

目前,很多城市根据各地区的实际情况,创新了多种新型管理模式。

(2)市场导向型 物业公司模式 物业公司实施多功能、全方位的统一管理,并为物业所有人和使用人提供高效和周到的服务,是使社区物业发挥最大使用价值和经济价值的管理模式[8]。

(3)社会导向型 三位一体 社区管理模式 这种模式是指将业主委员会和物业管理公司吸收进居民委员会形成 三位一体 ,共同参与社区事务管理,实行真正民主自治的管理模式[9]。

(4) 四位一体 社区管理模式 这种模式是指以社区党组织为核心,社区居委会、业主委员会和物业管理公司为主体,共同协商处理社区事务,共同参与社区建设的 四位一体 管理模式[10]。

(5)议行分设(居站分设)社区管理模式 这种模式是指在街道办事处的指导下建立社区居民委员会,社区居民委员会协助街道办事处开展工作,在社区居民委员会的指导下,社区内部建立各个职能部门,职能部门担负执行职责。

(6) 五位一体 社区管理模式 由社区党支部牵头,社区居民委员会、小区业主委员会、社区警务室和小区物业公司共同参与协商社区事务,共同开展社区服务,共同创建和谐社区。

此外,还有 1+3 协商共建模式、物业管理与社区管理相结合模式、综合模式等多种新型模式。

1 3 新型模式中存在的主要问题中国社区管理模式中,北京、上海、深圳罗湖区、沈阳和广东佛山城南等地的管理模式比较有代表性,但其本身并不一定全面、完整和完善。

通过地区社区管理模式分析,从一个侧面管窥目前管理模式中存在的共同困境。

具体表现为社区管理体制、运行机制与法制建设等几个方面。

(1)社区管理体制问题 目前,从全国范围来看,城市社区大部分采取政府主导型社区治理模式。

在这种模式下,政府往往不能处理好与基层自治组织之间的关系,出现城市基层政府组织的越位和缺位以及社区组织的功能错位。

(2)社区管理的运行机制问题 许多城市在加强社区管理和强调管理重心下移时,不是在强化 88 辽宁科技大学学报 第34卷社区社会职能的基础上实行管理权力的下移,而是片面地进行街道编制,扩展社区组织的政府职能,使政府在社区建设中仍充当 包办代替 的角色。

因此,社区组织功能的错位在所难免[11]。

(3)社区管理的法制问题 中国现行的有关社区管理和居委会组织的法律法规还有许多立法上的空白,导致某些工作缺乏法律依据和政策支持,致使居委会的工作经常处于两难的困窘境地[12]。

2 完善社区管理模式的对策和谐社区是构建社会主义和谐社会的重要基石,转变社区管理模式是当今各级政府的重要职责。

2 1 建立新型的社区管理体制(1)针对社区行政事务缺乏上级统筹协调的问题,尝试构建区、街社区工作协调管理机制,理清工作任务和工作重点。

(2)组建真正意义上的横向社区居民自治管理网络。

重新确认居委会在社区建设中的议事地位,将其办事职能从中分离出去,交由社区工作者承担。

改造后的居委会成员应由辖区内的人大代表、政协委员、知名人士、社会工作者、政府高级管理人员、企事业单位和社会团体代表、业主委员会代表以及居民中有声望并热心社区公益事业的人员等经社区居民代表大会民主选举产生。

(3)培育社区中介组织。

在发达国家,社会中介组织是社区发展的一支主导力量,具有非政府性和非营利性的特点,可以在市场不为、政府不能的真空领域充分发挥作用。

2 2 重新界定和发展社区职能转变政府职能,首先要建立完善的 两级政府、三级管理、四级网络 的城市管理体制。

逐步形成以 条 宏观管理、指导、监督、协调、审批和检查,以 块 直接负责,建立全民参与的管理模式。

加快政府职能转变的到位,把应赋予社区的功能还给社区。

坚持党委处于领导核心地位,理顺市、区和街道三级政府的关系,还街道办事处为政府办事机构而不是一级政府的本来面目。

进一步扩大基层民主,大胆探索和创造符合自身实际的新型社区工作方法和管理模式。

搞好听证会,让居民最大限度参与到社区的自治和城市管理中。

加强社区的法制建设,加强社区立法和普法工作,把法制宣传教育放在社区建设的突出位置;加强社区法律服务工作,建立社区法律服务站,免费为社区居民提供法律服务;加强社区依法治理工作,向和谐社区迈进[13]。

针对社区居民构成多样、需求多样的实际,坚持物质性服务和精神性服务并举,通过组建社区工作服务站,增强社区服务功能。

2 3 完善社区运行机制完善社区运行机制主要从以下几个方面进行:(1)建立居民区党组织和居委会的年度考核制度。

(2)建立物业服务诚信档案。

出台物业服务诚信档案量化考核标准,对物业服务企业的诚信行为进行量化考核,与资质管理和招投标评分挂钩。

通过正面引导和示范引路,增强企业竞争力,提高整体服务水平。

(3)建立警示制度。

对居民区党组织、居委会、业委会和物业服务企业发生的违反本制度的问题,及时发出提示函,主动予以提醒,将问题解决在萌芽状态。

2 4 加强人才队伍建设建立科学合理的社区人才培养体系。

有效地推进社区人才的使用性和培养性开发;培育社区人才市场,搭建优化社区人才资源配置的平台;利用专业人才市场是配置资源的最佳手段;加大投入,群策群力,营造有利于人才发挥作用的政策环境;增加资金投入,营造相对优越的人才成长环境[14]。

2 5 完成由政府主导向主体自主的过渡目前,社区高度组织化而自治性不够。

尽管中国政府已把相当部分的权力下放到社区,但行政权力在动员社区居民和社会资源上存在着内在的局限,社区自治组织甚至是居民都会对政府存有很大的依赖性。