收稿日期:2009204214作者简介:王春英(1978-),女,山东威海人,福建交通职业技术学院讲师,法学硕士,研究方向:法学。
第8卷第3期安徽职业技术学院学报Vol.8N o.32009年9月JOURNAL OF ANH UI VOCATIONAL TECH NICAL COLLEGESep.2009对小产权房法律问题的思考王春英(福建交通职业技术学院管理系,福建福州 350007)摘 要:小产权房自其产生之日起就面临着合法与非法的争论,尽管有关部门明确表明了其为非法的态度,但是,却没有一部相应的法律能够对此给予合理、合法的解释和判定。
现实中,很多人仍然不顾各种风险与警示去购买小产权房,而且大有愈演愈烈的趋势。
文章通过对小产权房的性质、产生发展及其原因的分析,对从根本上解决小产权房提出了建议,希望能够对小产权房问题的妥善解决起到一些作用。
关键词:小产权房;二元结构土地法律制度;制度改革中图分类号:D922134 文献标识码:A 文章编号:167229536(2009)0320032204Abstract:Form the day when the houses with informal property right come into being,there is al 2ways some controversy about its validity and invalidity.T hough relevant departments are inclined to deny its validity,there is still not any statute that can explain or determent the issue in r eason.In fact,there ar e many people who pur chase the houses with informal proper ty right in spite of risks and caution.Fur thermor e,there is a accelerated tendency in this circumstance.In this paper,the author analyses the characters,development and causation of the houses with informal property right,mean 2while,puts forwar d the advice for radically settling the pr oblem of these houses.T he author wishes that the advice shall be useful to appropr iately settle the problem.Key words:houses with informal property right;dual law system of land;innovation of the system 小产权房是近年引起社会广泛关注的现象。
如今,在许多大中城市北京、天津、南京、广州、深圳、成都等都出现了大规模的小产权房。
同时,受各种利益的诱惑,加之相关法律规定的欠缺,有关小产权房的诉讼在近些年也呈井喷状态。
虽然,在此期间,中央对小产权房多次表明立场,但是有关小产权房的争论却没有停止过。
小产权房问题,是一个涉及到经济、法律、社会等多重因素的问题,对于该问题的解决,国家必须在综合考虑以上诸多因素、合理平衡各方利益的基础上,通过立法给小产权房相关问题的解决提供法律的依据。
1 小产权房的性质/小产权房0并不是一个法律上的概念,它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。
所谓的/小产权房0,通常也称/乡产权房0、/村产权房0或/村证房0,是指在农民集体土地上,由乡镇政府或村委会单独或联合开发商开发建设住宅,并由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书向城市居民销售的房屋。
小产权房究竟是否应该具备合法的身份呢?对此,学术界存在着两种截然不同的观点。
有相当一部分学者对小产权房合法化持否定态度,中国土地勘测规划院的学者李珍贵认为,/小产权房的负面影响大过正面效应0;北京师范大学经济与资源管理研究院副院长张琦教授认为,小产权房不但破坏了正常的房地产价格体系,造成住房价格的严重混乱,而且具体操作困难,不利于确保我国18亿亩耕地/红线0目标的实现。
同时,支持小产权房合法化的呼声也此起彼伏。
如北京理工大学经济学教授胡星斗认为,小产权房可以让国家、城市、农民三方受益,应通过政府的合理规划、有效管理,避免占用大量的集体土地而走向合法化。
中南财经政法大学社会发展研究中心乔新生教授认为小产权房改革是缩小城乡差距的契机。
笔者认为,对小产权房的性质不能一概而论。
一方面,我们从宪法的规定中并不能推定出小产权房合法与否,另一方面,5物权法6第九条规定: /不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。
0因此,对于部分小产权房是不是可以看做属于今后的/法律另有规定的0一种情形呢?同时,该法第一百五十三条还规定:/宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。
0虽然该法对于农村集体所有的建设用地使用权的流转没有明确的规定,但是这条规定,至少留下了一个伏笔。
如果土地管理法修订或者是国家有关规定出台,小产权房的合法化也不是没有可能的。
所以,对小产权房是否合法的问题,应该区别对待,一方面,对于现存的小产权房,应该根据具体情况,分别对待,能够合法化的要通过适当形式认可,不能合法化的要及时取缔。
另一方面,应该在深刻认识到小产权房成因的基础上,尽快抓紧完善相关的法律法规和配套政策,推进农村集体土地制度的改革,从根本上杜绝此类问题的继续蔓延。
2小产权房的产生、发展及其原因小产权房在我国已有十多年的历史,上世纪九十年代房地产市场启动之初,这类在农村集体土地上进行建设和售卖的的房屋就大量涌现过。
只是由于其规模小,加之又没有产生很多的问题,所以人们对其很少关注。
但是,中国近年的城市化、工业化的高速进程导致了对房产的大量需求;另一方面房地产经营垄断在开发商手中,房价以与国民收入不成比例的速度飞速增长。
于是,商品房价格的快速上涨趋势放大了小产权房的价格优势,因此,一部分因房价高涨而无法释放的住房需求,自然地流向了小产权房。
人们对小产权房给予了前所未有的热情关注,很多城市都出现了小产权房大量建造并热销的局面。
并且,随着城市的不断扩展,小产权房也由点到面,形成了一定规模的小区,并与市区渐渐连成了一片。
虽然在现实中面临诸多尴尬,买受人的利益尚无法得到保证,但是小产权房却依然如此火爆,其直接的原因莫过于巨大的经济利益的驱动。
对于卖方来说,把土地开发的收益尽可能地留在本村,是农村集体经济组织大力开发小产权房的经济诱因;对于买方来说,与正规商品房昂贵的价格相比较,小产权房的价格大概只占到同等商品房价格的1/3,所以即便面临诸多风险也在所不惜。
此外,政府职能部门的监管不力,也是小产权房产生的重要原因。
但是,这些都是表面现象。
笔者认为,小产权房问题的根源说到底是我国改革开放以来实行的二元结构土地法律制度,这种制度严重限制了农民集体通过土地的商业开发获取经济利益。
5土地管理法6第六十三条规定:/农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。
02007年12月30日,国务院办公厅发布了5关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知6,通知强调指出,农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或/小产权房0。
单位和个人不得非法租用、占用集体所有土地搞房地产开发。
上述规定,表面上维护了农民对宅基地使用权,实际却阻断了农民自由处分土地使用权,获取土地升值收益的权利。
与之相对应的是地方政府和开发商可以轻易征收、征用农村集体土地进行商业性开发,集体土地升值的收益被政府和商人们瓜分,而农民、集体经济组织只能从征收中得到征地补偿和安置,而这些对于该幅土地产生的巨大商业利润相比较是微不足道的。
由于现有的二元结构的土地法律制度的安排,严重地忽视了农民与农村集体经济组织的利益,这无疑为小产权房的开发提供了一定的温床。
此外,土地二元结构下,农村集体土地所有权主体不明确导致的现实中小产权房的建设主体的多样性也加大了政府职能部门对小产权房的监管难度。
因此,要从根本上解决小产权房问题,必须对现有的二元结构的土地法律制度进行改革,通过立法来建立农村建设用地的自由流转制度。
33第3期王春英:对小产权房法律问题的思考3小产权房问题的解决对策3.1结合我国国情,妥善处理已有小产权房在对小产权房产生的原因有了充分认识的基础上,结合我国的实际国情,笔者认为,在小产权房问题的解决上应该坚持国有土地和集体所有土地所有权主体平等的原则,以中央提出的建设和谐社会为指导,运用循序渐进、具体问题具体分析的方法妥善地解决小产权房问题。
为了便于对已有的小产权房区别对待,我们先对小产权房进行分类。
首先,按使用农村集体经济组织所有的土地的使用性质,小产权房可以分为两种:一种是在农村建设用地和可以转化为建设用地的土地上所建的房屋;一种是在耕地或基本农田上所建的房屋。
目前多数小产权房均属于前者,属于后者的只占到少数,但是如果不加以控制,大有进一步蔓延的趋势。
其次,按建筑的性质,小产权房可以分为:普通住宅型、别墅型。
它们分别满足中低收入者的基本住房需求、高收入人群的休闲住房需求以及投资增值需求。
再次,按照建销进程,小产权房可以分为:正在筹建的、在建的、建成待售的和已经销售的四种。
由于它们的进度不同,在实践中处理它们将会产生的影响也会不同。
在对小产权房的种类进行分析的基础上,应该本着/以人为本0和可持续发展的原则,根据用地性质、建筑性质以及建销进程的不同来区别对待。
毕竟,那种把问题归结为购房者不懂法律或者自找风险的做法是不负责任的。
必须建立一整套严格的、可执行的制度,在客观核实已有小产权房实际情况的前提下进行妥善的处理。
对于占用耕地或基本农田的小产权房,不管其进度如何,都应该要严格禁止、坚决拆除,毕竟保护耕地的原则是底线,不能动摇,从可持续发展的角度来说这也是必须的。
对于那些在农村建设用地或可以转化为建设用地的土地上所建的房屋,如果项目正在筹建的或在建的、而实施无条件拆除不会造成更大损失的前提下,自然应当无条件拆除;但对于建成待售的或已经销售的、并形成一定规模的小区,如果实行无条件拆除,势必会造成很大的浪费,并进一步导致利益冲突和矛盾的激化,所以,应该在保留房产的前提下,区分对待。