对单双号限行的行政法解析随着城市化进程和汽车时代的来临，城市正遭受着交通拥堵这一城市病的折磨。

针对这一顽疾，基于对缓解交通拥堵，改善大气环境的需要。

我国许多地方政府针对机动车采取了诸多限行措施。

而其中单双号限行对于治堵效果之显著和可能存在的对于公民私人权利的侵害成为了最具争议的措施，分析现象，透视本质，其背后无非是隐含着私人利益与公共利益这一对利益关系的博弈。

对于单双号限行或者是其他的交通行政措施，从其决策、执行到对受到损害的相对人的补偿，都应当正视这一对利益关系的客观存在，兼顾双方的平衡，以此促进公私利益的统一，实现社会和谐。

伴随着经济和社会的快速发展，我国各大城市的机动车保有数量快速的增长，而相关的基础设施建设和交通管理经验却相对滞后，导致了日益严重的交通拥堵和环境污染等问题。

三十余年的改革开放使中国走完了西方国家三百年的发展过程，同时，西方国家三百年发展中所出现的问题也在这三十年之中集中的爆发，以汽车为例，中国的老百姓还没有完全享受到汽车所带来的便利，就要开始为其所产生的问题来埋单。

随着交通管理理论的不断成熟，决策者们逐渐意识到，仅仅依靠完善路网和增加道路容量的这一类以增加交通供给的治堵方式，不可能从根本上解决问题。

更为先进的旨在控制交通需求的交通需求管理理论(TDM)取而代之，并在交通行政法决策中发挥作用。

在这种背景下，以单双号限行为代表的交通管制措施近年来频繁的出现在“中国式治堵”的舞台之上，其中以2008年北京奥运会和2010年广州亚运会期间的单双号限行规模最大、影响范围最广。

自单双号限行政策出台以来，争议不断。

其成本与效益之疑，临时性与长期性之争，合法性与合理性之惑都持续而广泛的存在着。

其赞成者与反对者针锋相对，各执一词，意见纷呈的背后实际上是公共利益与私人利益的博弈。

一、单双号限行行为性质的界定以北京为例，北京市交通部门于2008年奥运会期间下达了临时禁令，进行了汽车尾号的“单双号”限行规则，保证了奥运会期间城市交通的顺利运行。

2008年9月28日，北京市政府出台了《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》将“尾号限行”做进一步调整并延续下来。

其法律依据是《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》的相关规定。

在单双号限行措施的实施过程中，对于“违反单双号规定上路，将被处以100元罚款;擅闯奥运专用车道等交通管制路段，将被处以200元罚款，如强行闯入，见到交警示意停车手势拒不停车，或不听交警劝阻，罚款额度将高达1800元，并处拘留。

”单双号限行措施是具有行政权能的行政机关运用行政权力、产生法律效果并且表之于外部的行为。

北京市政府运用行政权力，通过通告的形式设立了行政法律关系。

符合行政行为成立所需要具备的主体要件、权力要件、内容要件和形式要件，是一种行政行为。

进一步看，单双号限行是北京市政府针对不特定的相对人，做出的具有普遍约束力，并能够反复适用的行政行为，符合抽象行政行为的一般特征，属于抽象行政行为的范畴。

单双号限行措施出台以来就争议不断。

学者们就单双号限行措施的性质和其究竟有没有侵犯到公民的基本权利问题展开了广泛的讨论。

有的学者站在公共资源的管理和分配角度，认为“限行措施的本质上并不是对私人财产权(汽车)的限制，车主仍然完全占有汽车的所有权。

限行措施只不过是对作为公共资源的道路的一种“分配”，其目的在于保障交通通畅等公共利益。

在公共资源有限性的前提下，无限扩张的私人财产及其自由就不再具有确定的正当性，而必须接受某种分配性的限制”笔者对此表示怀疑。

首先，所有权具有占有，使用，收益和分配的权能，对其任何一方面的剥夺都可以构成对所有权侵害。

对于车辆的尾号限行，“从物权角度来看，实际上就是禁止车主在限行的时段和路段行使自己对于其汽车的使用权，这直接影响了私家车主所有权的价值和效能的实现。

本质上就是行政机关运用其行政权力将自己的意志施加于物权人的权利行使之上，因此使得物权人对物的排他性支配受到了干扰甚至于剥夺。

”其次，笔者认为，不能将对汽车的使用和道路的使用完全隔离开来。

毋庸赘言，对汽车的使用正是基于对道路使用的基础上，以此来作为没有影响公民对汽车所有权的借口无疑为一种诡辩。

退一步讲，在现代民主法治国家，在强调公民权利本位和国家义务本位的今天，国家当然的承担着公共物品的兴建义务。

公共物品的稀缺与紧张不能成为对一部分公民权利进行限制理由。

也有学者认为，限行实际上是改变行政许可的设定内容。

根据该观点，在存在交通拥堵的情况下，道路成为了一种稀缺资源，需要对其进行重新的配置。

根据我国《行政许可法》第12条规定，对于公共资源的配置可以设定行政许可。

该观点还认为：“车主购车后，要想实现车辆的使用价值，必须到车管所登记，车管所所做的登记，即为一种行政许可这意味着，车主对车辆使用权和收益权的实现，是行政许可的结果，而不是购车行为的必然结果”。

笔者认为该观点同样值得商榷。

首先，根据我国《行政许可法》第14条和第15条的规定，能够设定行政许可的法律文件仅限于法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规、省级政府规章，而其他规范性法律文件一律不得设定行政许可。

而北京市发布的限行令是以北京市政府为主体，以通告的形式发出。

性质上应属于其他规范性文件的范畴，进而不具有设定行政许可的权限。

其次，前文已经提到，限行措施是一种抽象的行政行为，而行政许可的设定和改变是具体行政行为的范畴。

综上，限行措施不是一行政许可行为。

笔者认为，单双号实际上就是禁止车主在限制的时段和路段行使自已对于汽车的使用权，是行政机关为了追求特定的行政目的而对车主所有权的使用权能的一种限制，车主基于公共利益的需要而额外承担的一种财产上的不利益，是一种公法上行政限制的结果。

也有学者认为：“限行并非是对车主物权的损害，而是对道路通行权的限制，针对的是道路，不是机动车本身，因此，限行与物权法并无关系”。

笔者认为，限行并不是对道路通行权的限制，因为对于道路通行权的限制，根据平等原则应当平等实施，不仅包括机动车辆，而且还应当包括非机动车辆，甚至是行人。

而尾号限行所限制的仅仅是机动车。

综上所述，限行措施属于北京市政府发布其他规范性法律文件的抽象行政行为，该抽象行政行为构成了对公民财产权的限制。

二、单双号限行的利益结构的分析支持与反对限行的双方立场泾渭分明，针锋相对。

双方的观点归纳起来就是，限行措施能够减少环境污染、缓解交通拥堵，这是政府和公众所能够获得的最大的公共利益。

但是，限行措施无疑会损害车主的利益，因为限制了他们对车辆的使用权，并相对地增加了停车和养车的成本。

而且，继续限行也可能会损害汽车产业及相关的车辆检测、驾驶员培训等行业的利益。

单双号限行措施涉及到政府、无车族、有车族、汽车厂商等各种利益主体。

运用利益分析法，拨开这种利益交错的纠结，我们会发现，公共利益与个人利益间的博弈，是单双号限行措施利益关系的主线。

(一)公共利益对私人利益的优位“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。

”尽管该至理名言常被用以引证权利限制权力的合理性，然而笔者认为它同样可以应用于对权利的限制。

权利不是绝对的，而是相对有条件的。

而为了实现公共利益是限制私人利益最具有正当性的理由。

《宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。

”《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

”《中华人民共和国物权法》第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。

”第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

”从我国宪法和部门法的字里行间之中，我们不难推断出公共利益与私人利益的位阶关系，公共利益较之于私人利益拥有更高的价值位阶。

这不仅体现在法律的规定之中，而且在我国的政策和文化宣传中也多有体现，比如我国强调以集体主义为原则，“而集体主义原则的主要内容则是坚持国家、集体和个人的利益相结合，促进社会和个人的和谐发展、倡导把国家、集体利益放在首位，充分尊重和维护个人的正当利益。

当国家、集体和个人利益发生冲突时，个人利益应服从国家和集体利益。

”公共利益的优位有理论与现实的支撑。

首先在数量上，公共利益的总量上势必会超过个人利益。

公共利益是全社会成员的共同利益，个人利益只是单个社会成员的个人利益。

所有社会成员个人利益总和势必大于单个社会成员的利益，个人利益应当服从公共利益。

其次，个人利益对公共利益的服从也有其必要性。

社会之所以把个人利益聚合形成公共利益，目的就在于保障个人利益的安全，最终实现个人利益的增长;公共利益的发展，对社会成员来说只会意味着利益的扩张。

况且个人利益只有在国家和平安全、社会秩序稳定的情况下才能得到现实化。

最后，我国当前处正处在一个矛盾多发期，经济过快增长带了如社会发展不平衡，两极分化严重等诸多负面影响。

维护社会稳定已经成为了政府的重要任务。

在这样一种背景之下，应当更加注重公共利益，对私人利益的过分强调有些不合时宜。

在当双号限行措施中，政府为了提高空气质量，缓解交通拥堵这一公共利益采取了限行措施。

根据相关民意调查，“对于北京限行可能带来的影响，95.2%的受访者都选择了“减少污染物排放，改善空气质量”，成为提及率最高的答案;第二位的是“有效缓解交通压力，保障路面畅通”，比例达到88.8%。

”减少环境污染，保障交通通畅这种正面效益惠及了社会不特定的、绝大多数的相对人。

正是对于这种公共利益的最求为单双号限行这一行政措施提供了依据和合法性。

而基于对公共利益的追求也成为了对个人利益进行限制的最具正当性和合法性的依据。

(二)公共利益对私人利益的补偿任何一个社会，对于个体利益的不尊重就会导致更多个体的背叛。

民主不仅包括少数服从多数的决策导向，而且还应当充分尊重少数人的利益，尤其应当重视那些为了公共利益的实现而其私权受到限制的权利主体。

如果漠视私人利益的存在，公共利益就可能衍化成为对少数人暴政的工具。

针对国家对所有权的限制，“各国几乎无一例外地将征收或具有征收效果的干预列为所有权人“特别牺牲”的情形，并规定相应的救济。

”单双号限行这一行政措施实际上就是禁止车主在限行的时段和路段行使自己对于其汽车的使用权。

这实质上是对车主物权上的一种限制，是车主基于公共利益而额外承担的一种财产上的不利益，应纳入一种广义征用的范畴。

对征收或征用，我国法律都有相关补偿的规定。

“在北京奥运单双号限行中，北京市政府决定对奥运会和残奥会期间停驶的车辆相应减征车船税和养路费。