成都市农村土地综合整治浅谈2011-11-25————————————————————————————————作者：————————————————————————————————日期：成都市农村土地综合整治浅谈【摘要】近年来，我国土地综合整理事业得到了蓬勃发展，农村土地的综合整治也在悄然地紧锣密鼓地进行着。

通过实施土地综合整治，优化了项目区田、水、路、林、村的格局，改善了农村的生产生活环境，提高了耕地利用效率，为发展现代农业提供了基础平台。

【关键词】土地综合整理;农业地;建设用地;统筹城乡【引言】2010年8月12日，成都市蒲江县朝阳湖镇和大兴镇两个土地整治项目在成都农村产权交易所公开挂牌融资，通过自由竞价，最终由成都兴城投资有限公司以总价款1.3亿元竞得投资权。

蒲江项目成为成都市创新土地整治运行机制的一次探索。

2009年，在中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发[2009]1号）中，对建立严格的耕地保护制度、大力开展土地整治、明晰土地产权、规范集体土地流转、加强农村建设用地管理、推进节约集约用地等方面也提出了具体要求。

为此，本文即对被列为四大基础工程之一的土地综合整治中针对成都市涉及到的法律体系、基本模式等内容作简要探讨。

一、农村土地综合整治的沿革农村土地综合整治是指在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地综合整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、农民集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

农村土地综合整治有别于城市土地整治，前者主要包括农用地整理和农村建设用地整理。

在遵循规划引导、权益保证、项目依托、政府推进等土地整治基本原则下，对农村土地进行实地考察，结合实际进行综合整治，将对其产生不可估量的价值效应。

1、实施背景近年来，中央作出了建设社会主义新农村和统筹城乡发展的战略决策，强调了建设社会主义新农村的实践意义。

其中，农村土地综合整治作为新农村建设的重要内容，是中共中央十七届三中全会作出的重大决策，写入了中央一号文件。

农村土地综合整治的提出，阐明了从单纯的土地开发整理向土地综合整治转型的新思路，为破解城乡建设用地和新农村建设指明了新的发展方向。

通过推动田、水、路、林、村综合整治，促进耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，在严守耕地红线的同时，积极破解新农村建设和产业集聚区发展等用地难题，最终推动城乡统筹发展。

2、农村土地综合整治的现状在土地整治工作的试点阶段，全国各地都不同程度地开展了土地综合整治的项目，如吉林长春、广西桂中、江西、山东、湖南、四川等地的整治示范项目，其成功的例子比较多，当地老百姓深刻感受到了国家政策的优越性。

土地整治中也存在很多问题有待解决，如在整理过程中普遍存在的新增耕地造假现象严重、农民权益难以得到保障、土地综合整理功能难以显现等，只有解决了诸如此类问题，才能使农村土地综合整治的作用发挥到极致，让其成为城乡统筹建设中的利器。

二、法律政策体系1、中共中央、国务院对农村土地综合整治的法律支撑农村的土地综合整理，势必需要有明确具体的法律依据作为依托。

就农村建设方面，其相关的法律有：《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》和《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，这些文件的发布为农村建设的政策依据和法律体系奠定了坚实的基础。

其中，《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确提出：进一步增加农业农村投入，扩大内需、实施积极财政政策，要把“三农”作为投入重点。

大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，提高预算内固定资产投资用于农业农村的比重，新增国债使用向“三农”倾斜。

2、成都市农村土地综合整治相关法律政策体系就成都市，先后出台了大量地方性文件，构成的法律体系是：（1）2010年7月1日试行的《成都市人民政府关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治的意见》就完善土地交易制度，试行建设用地的地票方式促进农村土地综合整治提出了相关意见；（2）成办发［2010］59号即《成都市人民政府办公厅转发市国土局等部门关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治和农房建设工作实施意见（试行）的通知》就对农村土地综合整治的运行机制、项目资金来源等方面提出了相关意见；（3）2010年9月出台的《成都市建设用地指标登记和使用管理暂行办法》同时就建设用地指标登记和使用管理工作作了相关规定；（4）2010年7月发布的《成都市建设用地指标和耕地占补平衡指标交易市场管理暂行办法》明确规定了成立国土资源局建设用地指标和耕地占补平衡指标交易监督管理工作小组，负责监督成都市建设用地指标和耕地占补平衡指标交易过程中，涉及国土资源管理范围内的业务审批和交易程序；（5）成办发〔2010〕71号文件即《成都市人民政府办公厅关于将各区（市）县经营性国有建设用地使用权纳入中心城区土地交易市场统一出让的通知》；（6）2010年8月发布实施的《成都市农村土地综合整治项目立项实施验收管理暂行办法》；（7）2010年7月施行的《成都市耕地占补平衡指标登记和使用管理暂行办法》；（8）2010年5月发布的《成都市农村土地综合整治基金使用和结算管理办法（试行）》；（9）2010年7月27日发布的《成都市国土资源局成都市农业委员会关于维护农民权益做好土地综合整治项目土地权属调整的意见》；……这些政策、法律法规，提供了农村土地综合整治的法律依据，并且对其在实际操作中遇到的种种问题作了相应规定解答，使得我们在整治过程中有的放矢，为做好城乡统筹、土地综合整治工作提供了先决条件。

三、农村土地综合整治的基本模式农村土地综合整理模式是指在一定区域内，一定社会经济条件下，农村土地综合整理表现出的具有典型意义的作业模式、组织模式的总称，从大的方面一般分为两种模式：一是综合整理模式，二是专项整理模式。

从区域的专项土地综合整理到综合土地整理，是从点到面的过程，在整理过程中，把握全局，以点带面，同时兼顾，才能实现城乡统筹，建设新型农村生活环境的目标。

以下主要包括农用地整理的几种典型模式。

（一）以耕地整理和未利用地开发为主的初级土地综合整理这种模式是针对大部分农用地存在的净耕地系数低、质量较差、水利设施缺乏、坡面水系不健全、道路不完善等主要问题，在项目区开展坡改梯土地平整、田间道路、沟渠和蓄水池修建等主要工程建设。

坡耕地改造是本区发展旱作农业的重要基础。

根据坡耕地改造的定点观测，改造后的梯地土壤性质有了明显改善，因此应继续加大坡耕地的改造力度。

实施西部生态环境建设战略，25°以上耕地逐步退耕还林还草后，改造5°～25°的坡耕地，是一个大局问题。

改造坡耕地是一件长期而艰巨的工作，由于贫困地区多集中于西部，财政扶贫和以工贷赈资金应大幅度向西部地区倾斜，特别是用于坡耕地的综合治理，发展旱作农业，加快西部地区建设高稳农田，保护生态环境，发展旱作农业的步伐。

（二）与产业布局优化和农业结构调整相结合土地综合整理作为一项服务于农业生产的基础性工程，为促进农业产业布局优化和结构调整创造基础条件。

随着土地流转机制的不断完善以及土地规模经营的不断发展，与现代农业发展相结合已成为现阶段土地综合整理的时代特征。

当前，成都市正在运用土地综合整理项目与产业布局和结构优化相结合进行积极探索。

（三）以基本农田整理和生态建设为重点党中央国务院历来十分关注我国的粮食安全问题，而粮食产出能力的大小，在很大程度上取决于耕地与基本农田数量的多少和质量的好坏。

继2004年以来，连续几年的中央一号文件均涉及我国的农业问题。

国土资源部于2005年下发的《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发[2005]29号）进一步明确了土地开发整理资金向重大工程和粮食主产区、粮食主产县、基本农田保护区倾斜。

故应把提高粮食综合生产能力和改善生态环境作为农田整治的重要任务；优先开展基本农田整理，完善农业基础设施，以建设促保护；按照现代农业发展要求，全面提升基本农田的粮食综合生产能力。

（四）以土地整治为平台，建设社会主义新农村和促进城乡统筹发展近年来，成都市以市级投资土地综合整理项目为平台，通过对项目区实施田、水、路、林、村综合整治，提高现有耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产和农民生活条件，推进农业增产、农民增收和农村经济发展。

助推城乡统筹发展，共建社会主义新农村。

将主城区建设占用耕地收取的耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费，统筹安排到远郊区县农村，不仅实现了耕地占补有余，还带动了农民增收致富。

从土地综合整理的目标与内容来看，四川盆地丘陵山区的土地综合整理经历了从新增耕地数量的单一目标到重视耕地质量、生态环境建设、重大工程及产业化发展、社会主义新农村建设与统筹城乡发展的多重目标（胡荫，2004），从简单的单项（田坎、坑塘改造、农村道路治理等）土地综合整理到包含丰富内容的（中低产田改造、农田基础设施建设、农村居民点改造，田水路林村的综合整治与农业产业化布局及结构调整的方向相结合等）土地综合整治的过程。

四、农村土地综合整理的基本流程一般情况下，农村土地综合整理按下列顺序进行：1、调查摸底，征求意愿。

深入村组、农户家中，通过召开村组干部会、议事代表会、村民大会，广泛征求群众意见，宣传土地综合整治政策，对农村土地、人口、房屋、青苗、是否同意参与土地综合整治等基本情况作一个全面摸底。

完善村民申请参与程序。

2、制订方案，立项报批。

结合实际，科学制定方案，确定目标、原则、机制、安置补偿办法和实施步骤，做好资金测算，选定项目合作主，筹措前期资金。

3、登记测量，清算补偿。

项目立项批准后，组织专业测量队伍，选派村组议事会代会和群众代表参与，逐组逐户按户籍进行登记、核实，对房屋及构筑物、青苗及附着物进行测量、登记、签字、确认、公示、复核，无误后由镇政府对房屋及建（构）筑物、青苗及地上附着物开展清算补偿。

4、住房安置、农户搬迁。

修建安置房，落实房源，开展搬迁，并做好户口迁移及城市居民户口登记工作。

5、充分社保、充分就业。

完成农民变市民的户籍变更手续后，及时落实人员社保，作好有就业意愿的全员统计摸底，抓好就业培训，寻找就业岗位，引导帮助就业。

6、工程实施，复耕验收。

组织实施三大工程，将农房旧房拆除复耕，达到国土部门验收要求。

7、土地流转、发展集体经济、土地综合开发。

开展农用土地流转工作，做好集体经济组织预留土地的项目开发和建新平移土地的综合开发。