公共危机管理下的协同治理[摘要] 公共危机的不确定性使得危机的预防和处置需要引入和调动更广泛的社会力量和资源, 进行公共危机的协同治理。

本文从公共危机协同治理的内涵与特点出发, 阐述了公共危机协同治理的内容, 包括价值取向、结构机制、方法手段以及公共危机协同治理的类型, 包括政府之间的合作、政府与公民社会的合作以及公民社会之间的协同合作, 指出由管理理念向协同治理理念的转变、协同治理结构的建立、协同治理机制的塑造、社会资本的培育是构建我国公共危机协同治理的主要路径。

[关键词] 公共危机; 协同治理; 治理; 危机管理一、问题的提出21 世纪初,在“9 ·11”事件和“SARS”危机之后,公共危机管理成为中国政府关注的重点和学界研究的热点。

可以说,学界真正意义上的现代公共危机管理理论研究起步于这一时期。

经过短短几年的发展,涌现出一批致力于公共危机管理研究的学者,形成了可观的研究态势,主要表现在:一是专门研究课题和专门研究机构相继出现;二是提出了学科创建的建议,探讨了学科研究的对象;三是新的研究成果不断问世。

研究的题域主要涉及以下几个方面:国外有关危机管理理论的引介;不同区域类型的危机事件的特点、成因和对策;把危机管理理论引入治理自然危机、政治危机、经济危机、社会危机和价值危机之中。

二、协同治理:公共危机管理模式的理论创新(一)协同学之要义1. 协同学的研究对象协同学即“协同合作之学”, [ 1 ]是由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯于20世纪70年代创立的。

“协同学是研究由完全不同性质的大量子系统(诸如电子、原子、分子、细胞、神经原、力学元、光子、器官、动物乃至人类)所构成的各种系统。

研究这些子系统是通过怎样的合作才在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的。

尤其要集中研究以自织形式出现的那类结构,从而寻找与子系统性质无关的支配着自组织过程的一般原理。

”[ 2 ]简言之,协同学是究系统从无序到有序的理论。

它力图阐明在具体性质极不相同的系统中产生新结构和自组织的共同性,揭示合作效应引起的系统的自组织作用。

自组织是开放系统在子系统的合作下出现的宏观尺度上的新结构,自组过程是一种非平衡相变(系统所处的不同结构或状态称为不同的相,在一定条件下,系统从一种相转变为另一相的现象称为相变[ 3 ] )过程。

协同学对系统的自组织过程(协同形成过程)进行了富有成效的研究。

三、公共危机协同治理的内涵与特点危机协同治理是指在以网络技术为代表的信息技术的支持下, 政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素参与合作、相互协调, 针对潜在的和当前的危机, 在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动, 以期有效地预防、处理和消弭危机, 最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。

[ 3]具体来说, 有如下四层内涵:1 危机治理主体的多元化在公共危机的协同治理中, 政府不再是治理公共事务的唯一主体。

非政府组织、企业、家庭、公民个人在内的所有社会组织和行为者都是危机治理的参与者, 不同主体发挥其特有的作用, 以达到处理效率的最大化,方式的最优化。

2 治理权力的多中心化危机协同治理需要权威, 但这个权威并非一定是政府,其他主体都可以参与到管理中, 组成管理网络, 形成多个权力中心, 互相监督, 互相制衡, 共同在危机治理活动中发挥和体现其权威性3 参与、合作是协同治理的精髓政府不只是依靠强制力, 而是需要通过政府与非政府组织、政府与企业等的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来共同治理危机。

在这个过程中, 各主体之间是完全自愿和平等的。

4 危机协同治理的直接目的是有效地预防、处理和消弭危机, 最终目的是最大限度地维护和增进公共利益在危机协同治理过程中, 政府、非政府组织、企业、公民个人等主体为应对危机, 组成富有弹性的协同治理网络, 各成员能够充分利用各自的资源、知识、技术等优势, 在网络技术与信息技术的支持下, 发挥出对危机 整体大于部分之和的治理功效, 实现由无序到有序的转化, 迅速消弭危机,从而维护和增进公共利益。

四、公共危机协同治理的内容框架1 价值导向和目标价值取向对社会行为起着导向和规约作用, 危机治理中的价值取向更是决定着危机治理的成效。

在明确危机治理中的价值取向后, 社会协同治理网络就可以在这些价值取向的导引和规约下积极、主动、有效地处理危机, 并在危机治理中不断提高整个社会抵抗各种风险和灾害的免疫力( 1)以人为本以人为本是应对危机的基本目标, 生命价值和人民健康比经济利益更重要。

人的生命权是人与生俱来的权利,对人的生命权的尊重, 是人类社会的一条基本公理。

坚持以人为本的危机治理理念要求把人置于核心地位, 从人的需要出发进行危机治理。

在危机发生时要以保护人民的生命安全和财产安全为首要任务, 要最大限度地保护、挽救最大多数人的生命安全, 哪怕这样的处理行动要付出巨大的成本。

美国紧急事态管理学院突发事件指挥系统入门教科书中, 提出的紧急事态应对的基本优先权顺序中, 将生命拯救列为第一优先权。

我国在2008年 5 12汶川地震发生后, 从抗震救灾到灾后恢复重建, 每个过程无不体现着以人为本的价值取向。

( 2)预防为先政府治理的目的是使用少量钱预防, 而不是花大量钱治疗因此, 不能只在危机发生后才给予关注, 更要注重危机发生前的预防与准备。

这种预防和准备能够帮助人避免迫近的灾难和威胁; 调用相关计划、资源和机制以确保受到影响的人们能够接受到足够的帮助从美国公共安全管理实践来看, 灾害减除与准已经被列入紧急事态管理周期的四个阶段之中, 成为公共安全管理的重要内容, 而这可以从根本上避免突发事件成灾或减少突发事件的成灾率保证人民的生命和财产安全, 消除不安全的隐患, 避免突发事件成灾, 或者不可避免的时候尽可能减少成灾的后果通过努力, 美国专家认为, 官方所倡导的灾害减除工作收到了巨大成效死于自然灾害的人数有了明显下降五、我国公共危机协同治理的路径建构协同治理理论为危机管理提供了很有价值的理论引导。

结合现有公共危机的发生及演变机理建构公共危机协同治理路径意义重大。

l、政府理念更新：从管理到治理联合国全球治理委员会于1995 年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

迄今人们所提到的几乎都是公共危机的“管理”，这是一种以政府为单一主体、自上而下、管制与命令为主导的方式，传统的“管理”思想贯穿始终。

尽管“管理”与“协同治理”有内在关联，但二者却反映了不同的应对危机的理念。

从管理到治理的转变，政府可以在一个平等的地位上与其它主体就公共危机的应对展开合作。

政府不再仅仅依靠强制力，而更多的是通过政府与非政府组织、政府与企业等的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来共同治理公共危机。

权力运行的方向从自上而下变成一个上下互动、横向合作的过程。

这种理念的转变带来危机应对方式整体的变革。

就公共危机治理而言，政府应该努力从权威政府向人本政府转变。

政府的首要目标不立自己的权威，而是应该体现其“公仆”角色，做好服务工作，尤其是公共服务的均等化供给。

在公共危机的处理过程中尤其要做到以人为本，政府的全部工作要以保护人民的生命安全保障公民权利为根本出发点和落脚点。

2、治理主体多元：坚持政府主导地位的同时，加快培育和发展第三部门从公共危机管理转变为公共危机治理，治理主体的多元化是关键要素。

当然，我国的特殊的国情要求在公共危机应对上，仍然要坚持政府的主导作用和主导地位。

我国快速的发展需要政府提供稳定的公共秩序，政府掌握着绝大多数的社会资源和政治资源，因此，政府主体地位的坚持不仅可以维护稳定秩序，同时也可以为第三部门的发展创造空间。

我国第三部门的发展尚处于起步阶段，能够有效承担的职责有限。

这种现实的国情，今后很长—段时间，对危机治理，政府可能不会是唯一的主体，但仍然是主导和核心。

在坚持政府公共危机治理主体地位的同时，社会力量要得到培育和发展。

“作为公民社会主体的非政府公共组织既是凝结社会资本的网络，又共危机治理多元主体之一”。

政府只有“适应多元的社会现实，为公众提供高质量、差异化的社会公共服务”，才“可以最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素。

3、政府部门协同：加强整体协作，提升政府自身效率胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出“加大机构的整合力度”“健全部门间协调配合机制”。

现有公共管理的碎片化，极大增加了决策系统制度上的复杂性，同时也减少了人们的自主能力。

政府部门繁多且职能重复，权责不清，多头执法。

政府在具体处理上要么无部门管理，要么“九龙治水”。

就我国目前的公共危机管理体制而言，政府间的协调主要靠高级别的行政命令来实现，而自动协同的机制尚未形成。

现有政府部门间的协作水平低下是导致公共危机应对能力不足的重要原因。

[参考文献][ 1 ] [德]赫尔曼·哈肯著. 凌复华译. 协同学———大自然构成的奥秘[M ]. 上海:上海译文出版社, 2005.[ 2 ] [德]赫尔曼·哈肯著. 郭治安译. 高等协同学[M ]. 北京:科学出版社, 1989. 1.[ 3 ] [ 4 ] [ 5 ] [ 6 ] [ 7 ]郭治安等. 协同学入门[M ]. 成都:四川人民出版社, 1988. 11, 23 - 24,前言3, 24, 28 - 29.[ 8 ]王乐夫,马骏,郭正林. 公共部门危机管理体制:以非典型肺炎事件为例[ J ]. 中国行政管理, 2003 (7).[ 9 ]张成福. 公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[ J ]. 中国行政管理, 2003 (7).。