新时期国家粮食安全战略和政策的思考□黄季焜杨军仇焕广内容提要：近期全球农产品价格在大幅度波动中上涨和我国食品价格的持续上涨再次引发了国内外对食物和粮食安全的高度关注。
本文在对我国当前粮食安全状况进行整体分析和对我国未来粮食安全判断的基础上，对新时期国家粮食安全的目标和战略及政策进行了分析，并提出了提高农业生产和保障我国粮食安全的战略与政策建议。
关键词：新时期；粮食安全；中长期预测；战略思考；政策建议2006年以来，全球农产品价格快速上涨并经历了两次大幅度的波动，国内主要农产品价格也呈现持续稳定增长态势，这些现象引起了国内外对食物安全或粮食安全的高度关注。
国际社会使用的是食物安全（Food Security），在我国常翻译为“粮食安全”或广义上的粮食安全，它包括粮食和其他所有能够满足人体营养需要的食物（FAO，1996）。
我国的粮食安全概念与国际通常使用的食物安全概念有一定差别，也可以称为狭义的粮食安全，主要是指大米、小麦、玉米、大豆和薯类的国内自给率。
2007—2008年初全球食物价格大幅度上涨，被认为是20世纪70年代以来一次最大的全球食物危机（Von Braun，2007；FAO，2008；World Bank，2008）。
虽然全球食物危机并未明显传递到中国，但由于近几年我国农产品价格持续上涨并成为引发CPI上涨的主要因素，国内对粮食安全的关注不亚于其他国家（Huang等，2008；国家统计局，2011）。
本文目的是在对我国现在和未来粮食安全判断的基础上，对新时期国家粮食安全的目标和战略及政策进行了梳理，并提出提高农业生产和保障我国粮食安全的战略与政策建议。
一、对当前我国粮食安全的判断（一）广义的粮食安全基本上得到保障从个体、区域和国家三个不同尺度上，过去三十年我国食物安全水平都得到不断提高。
首先，从个人和家庭的微观食物安全来看，温饱问题已基本解决，消费多样化、食物营养不断改善。
其次，从区域来看，区域间的市场一体化和流通条件不断改善（Huang和Rozelle，2006），区域间贸易量显著增加，不但有效地解决了资源空间分布不均带来的区域食物安全问题，而且能够很快缓解局部地区自然灾害对当地农产品供需平衡的冲击，区域食物安全水平显著提高。
第三，从国家层面来看，食物安全总体水平得到高度保障，“十一五”期间，我国食物和饲料总体保持净出口。
虽然2009年以来食物和饲料为净进口，2010年农牧渔业净进口为1535亿元（扣除棉花进口），自给率也达到97.6%（根据国家统计局数据计算）。
随着全球经济一体化进程的加快和我国经济开放程度的不断提高，农产品进出口贸易结构变化越来越朝着有利于发挥比较优势的方向发展。
耕地密集型农产品（如粮食和油料等作物）的进口额不断提高，而高附加值劳动和技术密集型农产品（如蔬菜水果、加工食品）的出口也较快增长（黄季焜，2010）。
（二）狭义的粮食安全已经突破了95%自给率的国家既定目标如果按照目前我国粮食的定义范围（包括大—4—米、小麦、玉米、豆类和薯类），2008年我国的粮食自给率已经下降到95%以下，2009年下降到92.5%，2010年更下降到90.6%。
饲料粮需求和食用植物油需求的刚性增长是我国粮食自给率下降的主要原因。
1.大豆供给安全已从国内生产转向依靠国际市场进口。
从加入WTO以来，大豆进口快速增长，2010年进口量达到5400万吨，占我国大豆需求总量的近80%；同时，我国还进口了200万吨的大豆油，相当于1000多万吨大豆。
大豆需求增长和国内生产资源与技术约束是大豆进口快速增长的根本原因。
我国养殖业饲料和植物油需求快速增长还将继续延续一段相当长的时期，资源和技术约束也日趋明显。
例如，1996年美国和巴西采用转基因大豆后，两国大豆的种植面积和单产快速增长，2009年美国和巴西的大豆单产分别达到2.7吨/公顷和2.8吨/公顷，比我国大豆单产（1.6吨/公顷）高70%左右。
2.玉米供给安全正逐渐从国内生产向国际市场进口转变。
2010年是我国玉米从净出口国转变为净进口国的转折点。
20世纪90年代我国玉米年均出口550多万吨，2003年出口曾达到1600万吨。
之后，由于国内需求增长高于生产增长，2004—2009年玉米出口量年均下降260万吨左右，2010年成为玉米净进口国，进口157万吨，同时还进口了316万吨的玉米干酒糟用以部分替代国内的豆粕和玉米等饲料粮需求（海关总署，2010）。
随着我国未来畜禽和水产品需求的进一步增长，即使国内玉米产量继续保持年均2% 3%的增长速度，进口量以每年200万吨左右递增的局面仍将难以改变。
3.口粮安全水平在不断提高的同时达到高度保障。
真正能威胁国家政治社会稳定的核心粮食（口粮）安全完全能够得到保障，大米和小麦这两种主要口粮作物的自给率在“十一五”期间都保持了100%的自给率，主要原因是我国居民消费结构变化所致。
随着居民收入水平提高和城市化的推进，畜产品、水产品和蔬菜水果占食物消费的比例逐渐增加，人均大米和小麦消费已呈现长期的下降趋势。
1990年我国人均大米消费量达到88公斤，之后逐渐下降到2000年的75公斤和2009年的60公斤，年均下降约1.5公斤；人均小麦消费量也从1990年的73公斤下降到2000年的65公斤和2009年的50公斤，年均下降约1.2公斤（国家统计局，1991，2001，2010以及基于实地调查来自中国科学院农业政策研究中心的数据库）。
预计这种需求的刚性下降还将继续。
（三）新时期粮食安全面临的挑战和机遇新时期我国粮食安全面临一系列新的挑战。
从粮食生产来看，耕地减少，资源环境压力增大，劳动力成本上升，农业技术进步速度减缓。
从需求方面看，随着收入水平提高，人均肉类消费及其对饲料粮的需求将大幅度增加。
从国际市场来看，粮食等农产品价格将会在不断波动中上升，国际市场价格将显著影响国内市场的稳定。
新时期，我国粮食安全也面临新的有利因素和发展机遇。
首先，我国人口规模增长速度明显减缓，大米和小麦等口粮的人均消费和总量需求均呈下降趋势。
2000—2009年，我国大米总需求年均下降0.7%，小麦总需求年均下降0.3%，未来大米和小麦的消费需求还将继续下降。
其次，经过三十年的改革和发展，无论是政府财力还是居民收入水平都得到大幅度提高，外汇储备水平更是从20世纪90年代末的1600亿美元提升到2010年的2.8万亿美元（国家统计局，2011），增强了我国通过进口提高农产品供给的能力。
第三，我国国际政治和贸易谈判条件明显改善。
我国与北美、欧洲和俄罗斯等发达国家以及巴西、阿根廷等南美发展中国家的粮食出口大国都建立了良好的合作关系；WTO机制的建立也显著改善了国际贸易环境，世界市场上的玉米、大豆等农产品国际贸易量出现持续和稳定的增长。
二、中长期我国粮食供需平衡和粮食安全水平预测采用全球贸易分析模型（GTAP）和中国农业政策分析与预测模型（CAPSiM）对2020年我国粮食供需变化和粮食安全水平进行了预测分析。
笔者设置了3套模拟方案：（1）基准方案，即最有可能发生的方案，在这方案下，假定2010—2020年我国GDP年均增长率为8%，人口年均增长率为0.5%；（2）高经济增长方案，该方案假设国内经济增长速度相对于基准方案提高10%，即GDP年均增长为—5—8.8%，其他假设与基准方案一致；（3）高技术进步方案，假设国内种植业技术进步年均增长率比基准方案的技术进步速度提高10%，其他假设与基准方案一致。
1.基准方案模拟结果：我国粮食需求增长在未来10年将显著高于供给增加，粮食自给率不断降低。
在现有农业生产资源、政策、技术增长和需求变化条件下，我国粮食产量在2020年产量将达到5.75亿吨，年均增长幅度约0.52%。
然而粮食需求在2020年产量将达到6.63亿吨，年均增长幅度约为1.1%。
由于需求增长速度显著高于生产，我国粮食自给率将不断下降，我国粮食总体自给率将从2009年的92.5%下降到2020年的87%，每年下降接近0.5个百分点。
然而，不同粮食作物的供需状况和自给率变化存在显著差异。
未来10年我国大米不仅保持完全自给，而且还略有出口。
模拟结果显示，2020年我国大米净出口量将达到315万吨，我国大米自给率将保持在102%左右。
小麦自给率虽然将有所下降，但依然保持较高水平的自给率，2020年我国小麦净进口量预计为275万吨，小麦自给率将保持在98%左右。
但我国玉米自给率将显著下降，玉米产量在2020年将达到2.1亿吨，虽然产量增长显著高于水稻和小麦，但玉米总需求在2020年将达到2.3亿吨，预计2020年我国玉米供需缺口在2000万吨左右，自给率将下降到91%。
大豆供需缺口将进一步加大，预计在2020年我国大豆进口量将达到7200万吨，自给率降到18%。
2.高经济增长方案模拟结果：在高经济增长方案下，由于粮食需求进一步提高，我国粮食的自给率将进一步下降。
根据预测，在高经济增长方案下，2020年我国粮食自给率将下降到86%；但大米自给率将保持101%，小麦自给率也将保持96%，而玉米自给率将下降到89%，大豆自给率将下降为17%。
3.高技术进步方案模拟结果：在该模拟方案下，由于技术进步加快，我国粮食单产和总产量将高于基准方案，国内粮食自给率明显提高。
根据预测，2020年，我国粮食自给率将为89%；大米、小麦、玉米和大豆的自给率将分别为103%、99%、93%和19%。
三、对我国未来食物和粮食安全问题的几点思考（一）食物安全的国际经验和对我国的启示国际发展经验表明，一国对食物安全的关注重点和政策目标会随着本国经济发展和国际环境的变化而不断进行调整。
发达国家一般更强调食物的营养和价格的稳定。
人均农业生产资源丰富的国家一般不存在突出的食物数量或供给安全问题，对食物安全的关注重点主要是食物价格稳定和贫困人口的食物安全。
而人均农业生产资源稀缺的发达国家，除了对本国消费中关键的农产品（如大米和土豆等）实行高度保护以维持较高的自给率外，对其他农产品更注重通过国际贸易为本国居民提供充足和多样的食物供给。
人均农业生产资源稀缺的发展中国家，食物安全问题普遍较突出。
由于国家财力有限，这些国家都非常重视通过提高生产力和贸易保护等措施尽量维持本国食物较高的自给率。
然而，这种政策以扭曲本国资源配置效率为代价，国家财政为此付出了巨大成本，同时牺牲了消费者通过多样化食物组合提高消费福利的选择。
但是，随着国际贸易自由化的推进，无论是人均农业生产资源稀缺的发展中国家还是发达国家，对食物安全的关注都从多数农产品逐渐转向本国居民主要消费的核心农产品上。
随着国际政治经济环境的变化和国内社会经济的发展，也需要从更广阔的视野审视我国的粮食安全问题。