服务型乡镇政府：缘起及其构建徐元善/祝天智【专题名称】公共行政【专题号】D01【复印期号】2010年03期【原文出处】《中国行政管理》(京)2009年12期第86～89页【英文标题】Service-oriented Township Government: Reasons and Construction【作者简介】徐元善，徐州师范大学管理学院院长，教授，徐州221009；祝天智，徐州师范大学管理学院副教授，博士，徐州221009【内容提要】乡镇是目前中国最尴尬的一级政府，建设服务型乡镇政府是其唯一出路。

服务型乡镇政府在价值和体制的各个方面和层次都与现行政府模式有本质差别。

本文认为，构建服务型乡镇政府的路径在于：培育服务型乡镇行政文化以提供价值支撑，深化行政体制改革以提升乡镇政府的服务能力，打造多元合作、民众考核为主的乡镇运行机制，以保证服务型乡镇政府功能的实现。

The solely way out for the township government, the current most embarrassed government level in China, is to build a service-oriented government. There are essential differences between service-oriented government and current government in values and institution.So this paper proposes the following ways to construct a service-oriented government at township level: cultivating service-oriented administrative culture to provide value support, deepening administrative institutional reform to promote government capacity in public service, and creating a multi-collaborative and people-assessed working mechanism to realize the functions of aservice-oriented government.【关键词】服务型乡镇政府/双重困境/构建路径service-oriented township government/double difficult situations/path to construction[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)12-0086-04党的十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标。

作为数量最多和最基层的乡镇政府，承担着直接为广大农民服务的职责，因此，服务型乡镇政府建设的进程一定程度上关系到行政管理体制改革的成败。

对服务型乡镇政府的内涵、特点和建设路径进行研究，不仅是深化服务型政府理论研究的需要，对推动行政管理体制改革也具有重要现实意义。

一、缘起：双重困境中乡镇政府的唯一出路乡镇政府面临着现实运行和社会认同双重困境：在运行中它财政困难，疲于应付，更无力提供公共服务和有效进行社会管理；在社会认同方面，社会普遍对其产生认同危机，甚至不少人主张取消乡镇建制。

这表明对乡镇政府的改革已经迫在眉睫。

(一)乡镇政府的双重困境首先，运行困难是乡镇政府面临的第一重困境。

自本世纪初开始的农村税费改革，在解决乡村治理中部分难题的同时，也使乡镇政府面临一系列的问题与挑战：第一，财政状况恶化，不少乡镇负债累累。

农村税费改革表面上看是政府与农民关系的调整，实际上是各级政府关系的调整，在税费改革过程中，“农村地方政府，尤其是县乡村三级政府和组织，受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚”。

[1]第二，公共服务与社会管理薄弱，公共事业发展缓慢。

农村综合改革的目的和出发点是加强社会管理和公共服务，更好地为“三农”服务。

然而改革的结果却导致多数乡镇社会管理和公共服务薄弱：在生产服务方面表现为农业技术、信息服务匮乏，农田水利设施建设停滞，金融服务不足，市场监管不到位；在生活服务方面，公共医疗欠缺、文化娱乐设施稀缺，就业、养老等社会保障投资极少；在社会管理方面表现为投入严重不足，部分地区社会秩序混乱，治安状况堪忧。

第三，机构改革困难重重，机构臃肿和人员分流困难的问题仍然比较突出。

乡镇机构改革仍未走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，仍然普遍存在着机构庞大、人员臃肿、党政不分、政企不分、效率低下、官僚主义严重的现象；在乡镇事业单位中，也存在机构门类繁多，人员数量庞大，人员结构不合理，专业技术人员匮乏等问题。

其次，除上述运行困境之外，乡镇政府还面临着建国以来最严重的社会认同危机。

这主要表现为学术界关于乡镇政府改革取向的探讨。

目前学界关于乡镇政府改革的方案归纳起来主要有四种：第一种方案主张强化乡镇政府建设，完善乡镇政府的结构和功能，使其变成更加完备的农村基层政府组织。

第二种方案以徐勇为代表，提出改乡镇为县级政府的派出机构，主张“除少数中心镇设立镇并设立镇政府外，其余乡镇改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务”。

[2]第三种方案以吴理财等为代表，提出“乡政自治”模式，即把乡镇政府改造成“官民合作”的组织。

第四种方案以温铁军、于建嵘等为代表，提出乡镇自治的改革模式，即县以下不再设一级政府，取消乡镇政府，实行乡村自治。

虽然目前有关乡镇改革的理论仍处于各说各话的状态，难以形成基本的共识，无法给乡镇改革提供理论支持。

但这些理论共同向我们揭示了一个事实：学界普遍对乡镇政府产生了认同危机，变革乡镇政府已成为学界共识，所不同的只是“变”的程度，即改造与撤销的差别。

(二)乡镇政府的唯一出路：建设服务型乡镇政府显然，乡镇政府已经到了历史的十字路口，它必须面对向何处去的问题。

笔者认为，首先，不应该按照与上级政府一一对口的形式加强乡镇政府的建设，这只会使其回到全能政府的老路，最终会导致农村综合改革走向失败。

其次，将乡镇政府改为县级政府派出机构无法根本解决乡镇现存的难题。

这种做法实际是把目前存在于县乡两级的难题集中于县一级，既没有解决不同层级政府间的结构性问题，也没有解决基层政府的功能性问题，只会加剧农村的公共服务和社会管理难题。

再次，目前尚不具备“乡政自治”的条件。

虽然从长远来看乡村自治是大势所趋，但它需要以农民具有相当的自治素质和经验作为先决条件，而目前在这方面还有一定差距。

最后，撤销乡镇建制在目前情况下是不可行的。

目前任何组织都无法取代乡镇政府履行在广大农村贯彻党的路线、方针、政策，领导党的基层组织，维护农村稳定的职能，撤销乡镇建制势必对党的领导和农村稳定造成冲击。

学界所提改革方案虽然可以解决乡镇政府对农村管制过多的问题，却无法解决其服务过少的问题。

尽管农民已不再需要一个管制型的乡镇政府，但却迫切需要一个服务型的乡镇政府。

要破解当前乡镇政府面临的双重难题，唯一的出路是继续加大农村综合改革的力度，建设服务型乡镇政府。

即建立坚持以人为本，以服务“三农”为核心职能，以执行性和直接服务为主要履行职能方式，管理与服务相协调的乡镇政府模式。

建设服务型乡镇政府，可以加快乡镇政府的职能转变步伐。

转变职能是农村综合改革的核心，也是改革成败的关键。

当前乡镇政府的运行困境虽然是由多方面原因造成的，但最根本原因在于没有真正实现“转变政府职能”的目标。

通过建设服务型乡镇政府，切实把乡镇的职能转变到市场监管、公共服务和社会管理上来，把乡镇政府从招商引资等微观经济活动中解放出来。

这既有助于解决农村公共服务薄弱的问题，也有助于乡镇政府走出财政困境。

建设服务型乡镇政府，可以明确乡镇政府的角色定位，解决乡镇政府到底往哪里去的问题。

这既是农村综合改革难以深入的原因，也是学界对乡镇产生认同危机的根源。

确立建设服务型乡镇政府的目标，是明确方向和统一思想，把农村综合改革引向深入的迫切需要。

此外，建设服务型乡镇政府，还是加快乡镇机构改革步伐，走出乡镇机构改革怪圈的突破口。

按照建设服务型乡镇政府的目标，合并、撤销背离服务型政府建设目标的管制机构和微观经济管理机构，把其中人员培训后安置到新设的服务型机构，或分流到服务型政府建设急需的中介服务机构和服务企业中，既可以缓解财政压力，也可以有效解决人员分流和安置难题。

二、服务型乡镇政府：价值与体制特征建设服务型政府过程中，“不同层级政府的职责应有所不同，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工”。

[3]服务型乡镇政府在分工体系中的特殊地位决定了其价值和体制特征。

(一)服务型乡镇政府的价值基础首先，服务型乡镇政府坚持以农民核心利益为其价值基础。

服务型乡镇政府应坚持把农民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。

具体地说，就是把农民的根本利益和长远利益置于政府利益和官员自身利益之上，切实满足农民的多方面需求，促进农民的全面发展，保障农民的政治、经济、文化和社会权利。

其次，服务型乡镇政府以高效、透明和廉洁为其服务的价值原则。

高效、透明和廉洁地为“三农”服务是保留乡镇政府建制的根本原因，也是其核心职责。

所谓高效，既指高经济效率，即注意投入与产出的比例，又指必须注重社会效益，确保社会全面健康发展。

所谓透明，是指乡镇政府在各个环节都必须坚持信息公开，阳光操作，保证每个环节都接受有效监督。

所谓廉洁，是指乡镇政府必须恪守国家法律和党的纪律，坚决杜绝一切违法、违纪和违规行为。

最后，服务型乡镇政府以农民的满意为价值目标。

使命决定目标，由于服务型乡镇政府以服务农民为其价值基础，农民的满意也就是服务型乡镇政府的价值目标。

以农民满意为价值目标，意味着对乡镇政府工作衡量标准由以前单纯的GDP 变为农民各个方面需求的满足，意味着对乡镇政府的评价主体由上级政府变为农民，意味着评价过程必须由封闭式、暗箱式变为开放式、透明式评价。

(二)服务型乡镇政府的体制特征所谓行政体制，是指“行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式”[4]，服务型乡镇政府在体制方面具有以下特征：首先，服务型乡镇政府应具备与其职责相一致的财力和事权。

财力是乡镇政府提供公共服务的物质基础。

无论是公共基础设施建设、公共安全服务等纯公共产品，还是公共医疗卫生、农业技术和信息服务、农村金融服务等准公共产品，都需要大量的财力投入。