浅谈乡镇政府的服务职能【摘要】政府职能，构建服务型政府，是新时期中国行政管理体制改革的重要内容，也是建设社会主义和谐社会的必然要求。

实践中，不同层级的政府其服务职能有不同的要求，作为数量最多和最基层的乡镇政府应紧紧围绕服务“三农”转变职能，建设服务型政府。

推进基层农业公共服务机构建设，加快农村基础设施建设，着力增强社会管理和公共服务职能。

综上所述，根据安徽省灵璧县对乡镇如何破解建设服务型政府所面临的财税体制、管理体制、传统观念、考核机制等制约因素进行了阐述分析。

【关键词】乡镇；政府; 服务职能【文本】一、乡镇政府服务职能的相关概念与理论乡镇政府作为中国行政体制的最基层，它直接面向广大基层群众，是党和政府联系基层群众的桥梁和纽带，更是在当地带领农民贯彻党的路线方针政策，推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会的领导核心。

乡镇政府的治理模式制约着广大民众需求的实现和社会福利的增长，处于公民社会与官僚体制冲突交汇点的乡镇政府，急需探索完善自身的体制结构，更好地实现为广大基层群众服务的职责。

（一）乡镇政府服务职能的相关概念1、乡镇政府的相关概念（1）政府政府的概念可划分为广义政府的概念和狭义政府的概念。

从广义的角度来说，政府是包括一个国家的立法、司法和行政机关在内的所有公共机构的总称。

而狭义的政府仅指国家立法、司法和行政等公共机构中之行政机构分支。

本文使用的是狭义政府的概念。

马克思恩格斯的著作中，国家与政府的概念是不分的。

按恩格斯的观点，国家是表示“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无可摆脱这些对立面。

而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内。

这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。

”综合上述，学者们的基本观点是：政府是一个具有统治职能的国家机器，而统治职能的实现显然是以政府权力的强制性来保证的，即政府利用其所掌握的政府权力的强制性来惩治那些不遵守政府所代表的那个群体意志的人，以迫使他们服务反映政府所代表的那个群体意志的法律和政策，这种强制性就来源于政府所拥有的系统的、有组织的暴力。

强制性是政府概念的固有特性。

（2）地方政府地方政府是管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常对应于中央政府（在联邦制国家，即称“联邦制府”）的称谓，汉语简称“地方”。

现代社会中，地方政府和中央政府相比，只具有有限的权力，如制定地方税收政策、实行有限的立法等。

一般来说，人们从管辖区域的范围、从权力的纵向来源、从管辖事务的性质、从政府层级、从中央政府的对应参照物等多个角度对地方政府定义。

地方政府具有角色的双重性、职权的有限性、权力的非主权性等基本特征。

中国的地方政府除特别行政区以外分为三级即省级、县级和乡级。

中国大陆地方政府自1950年开始至1980年，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；1980年后转为四级为主，三级和四级并存。

宪法把地方政府分为三个层级：省级、县级、乡级。

我国地方政府实践中，纵向分为四个层级，即省级、市级、县级、乡级（有的为三级，有的为五级）；横向有一般意义上的地方政府，民族自治的地方政府，还有特别行政区的地方政府。

（3）基层地方政府基层地方政府处于地方政府体系的最低层级。

乡镇政府是地方性政府的最基层。

它最直接面向地方居民，直接管理和服务本地居民和本地公共事务。

能否充分吸收当地居民广泛参与地方事务的管理，能否充分发挥基层地方政府的效率，是影响基层地方政府活动的一个重要因素。

基层地方政府的规模一般有适度、过小、过大三种类型。

所谓乡镇政府，亦可分为乡政府和镇政府。

乡政府一般所辖人口较少，规模较小，经济总量较低；镇政府相对而言，人口较大，规模较大，经济社会发展较快。

本文所研究的是响水县所辖的所有乡与镇。

2、政府职能的相关概念（1）职能职能是指人、事物、机构所应有的作用。

从人的职能角度讲，是指一定职位的人完成其职务的能力；事物的职能，一般等同于事物的功能；机构的职能一般包括机构所承担的职权、作用等内容。

本文所探讨的是指公共管理职能。

确定管理职能对任何组织而言都是极其重要的，作为合理组织活动的一般职能，究竟应该包括哪些？管理学者至今众说不一。

（2）政府职能政府职能是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和发挥的作用。

它反映了国家行政管理活动的实质与方向，是政府活动的全面概括。

政府职能主要由政治职能、经济职能和社会管理职能等组成。

一般来说，政府的规模、结构、组织形态和管理方式，是由政府的职能决定的。

政府职能反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。

学界对政府职能约有三种观点：一是能力和作用的结合；二是职责和功能；三是职责和作用。

综上，可以把政府职能界定为根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。

3、服务型政府的相关概念“服务”一词在公共管理领域被频繁地使用，究其概念，多数学者将“服务”作为一种“产业”，即“服务业”来使用。

还有的从服务的词源意义上来界定，认为服务是为其他人工作，也意味着是一种职业。

笔者认为要从服务概念推演出服务型政府中政府与公民之间的关系，就应该从服务者与被服务者的关系入手认识服务的概念。

学者井敏认为，评价服务的质量，要从服务提供中，服务者与被服务者之间的关系，以及服务的消费者对服务的感觉，即服务的消费者对服务的提供者所提供的服务是否满意和满意的程度如何来界定服务的质量。

由此，服务的基本特征主要有被支配性、自愿性、惬意性，第一个特性是决定性特征，后两个是衍生而来的。

（二）乡镇政府服务职能的相关理论1、政府职能的理论（1）行政职能与行政组织的设立与变革关系行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据。

政府机构改革包括：科学分解、确定政府各机构职能，合理划分各机构权限，调整、设置政府机构，合理配置和使用人员，转变机构运行方式，改革机构办事手段，完善机构运行机制，精简多余机构和官员等。

政府机构改革并不是简单的撤减、合并，而是要转变政府行政职能。

（2）政府治理模式的基本理论何为“治理”？世界银行在1989年首次使用治理一词，“按照全球治理委员会的定义，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和”。

本文认为，治理是指在一个国家或地区范围内，政府组织、非政府组织、企业和公众所构成的管理系统，为实现公共管理目标，通过公共管理职能，运用公私管理的一切手段，进行公共服务和社会事务管理的过程。

（3）国外地方政府职能转变的经验西方国家对于政府职能定位的普遍做法是不同层级的政府职能有所侧重、事权分工比较明确。

在英国，郡政府一般负责警务、消防、教育和社会福利等事务，区政府担负住房管理和环境保护等事务，最基层的教区或社区管理丧葬火化、人行道和体育娱乐设施等。

在美国联邦与各州之间的权限划分是非常清晰的，州内部的结构形式与中国几乎相同，但各州的政府事权划分非常明显，涉及到教育、福利、发放行业执照、调整家庭婚姻关系等方面的权力由州行使，而诸如消防、卫生、市政、地方治安等事权都交给地方政府来做；具有自治权的市镇和村镇处理的事务严格限于地方性的需要，如铺路、供水、安装街灯、处理垃圾、治安与消防等。

西方国家在各层级政府间合理划分事权的做法，既明确了各级政府的职责权限，又减少了不必要的机构设置。

美国乡镇的主要职能是执行地方法令、讨论税收和财政支出，大多公益性活动都由社会团体负责或采取企业化管理。

法国市镇的权力与职能十分有限。

市政府不设专门的行政机构，主要由市长和市长助理组成，市长助理的人数按照市镇人口的多少确定，最多的为12人，最少的为1人。

市镇政府一般不能直接地经营企业或包揽具体经济事务，市镇长的首要任务是实施国家法律和中央政府的法令，贯彻执行省长的指示，维护地方治安；其次是负责执行市镇议会的决议等。

我们从西方国家来看，西方国家对于乡镇的职能划分比较明确，机构设置较少，管理形式灵活多样，且侧重公共产品服务职能，淡化其政治职能。

发达国家各级地方政府在政府职能承担上采用“职能分工”模式，各级地方行政机关互不隶属，各司其职。

地方政府职能的主要内容，不是政治性职能，而是与当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供公共服务。

地方政府基本上不承担政治性职能。

地方政府职能的主要内容，是为当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供公共服务。

在经济事务方面，地方政府也不承担主要职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提供相应的服务为主。

地方政府通过对当地社会提供良好的公共管理和服务，提供必要的公共基础设施，形成安定的社会秩序，为当地居民的生活、企业的生产创造一种较好的环境和条件，从而维护和促进地方经济和社会的持续发展与进步。

2009年1月，中共中央国务院出台了《关于2009年促进农业稳定发展、农民持续增收的的若干意见》，这是2004年以来中央连续发布的第6个关于“三农”问题的1号文件。

文件提出要推进基层农业公共服务机构建设，加快农村基础设施建设，着力增强社会管理和公共服务职能。

作为数量最多和最基层的乡镇政府，承担着直接为广大农民服务的职责，国家的惠农政策，都需要乡镇政府去实施、去落实。

随着社会主义市场经济的建立和农村城镇化步伐的加快，乡镇政府的职能发生了很大的变化。

乡镇政府提供公共服务、促进农村社会的稳定与和谐发展的职责更加突出。

这就需要强力推进农村基层综合改革，完善乡镇政府社会管理和公共服务职能，发挥其在农村公共事业发展中的主导作用。

安徽省灵璧县乡镇机构改革迈出了可喜的步伐，取得的成绩是显著的。

但是，如果将撤乡并镇就等同于乡镇机构改革，仅仅在机构的裁减和隶属关系的转移上“想点子”，做文章是不够的，还必须把乡镇机构改革和乡镇职能转变与人民群众应得的实惠有机地结合起来，通过深化乡镇机构改革，按照规范化服务型的要求建设乡镇基层政府，从行政管理体制上切实解决机构设置和人员编制的科学性和合理化等问题，真正解决由于乡镇职能的错位、越位、缺位而产生的一系列与市场经济发展要求不适应的问题，乡镇机构才可能走出过去那种“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的误区。

1、科学定位政府角色，重新界定乡镇政府职能。

科学界定乡镇政府职能是一项带有前提性和基础性的工作。

应充分借鉴西方国家在地方政府职能定位的有益经验，同时充分考虑到乡镇政府的特殊地位以及各地不同情况，努力形成具有中国特色、富有成效的乡镇政府职能定位。

一、要科学设计乡镇职能。

要适当减弱我国乡镇政府所承担的政治职能、经济职能，增强社会管理职能。

主要职责应该被界定为：其一，严格按照国家法律和政策规定，落实和管理中央和省级政府投资的公共服务项目，如公共基础设施、基础教育、公共医疗、基础社会保障等，保证这些项目优质高效完成，确保国家各项支农、惠农政策落到实处。