关于保障性住房建设的主题分析报告概述党的十七大报告和2008 年政府工作报告中,住房保障已成为一项关系社会稳定与和谐的民生问题，保障性住房的建设在今后的一定时期内将成为各级政府安居工作的重点。

随着保障房规模的扩大，逐渐确立了商品房和保障房多层次住房供应体系。

但在保障房建设的背后，一些深层次的问题也逐渐暴露出来，主要是保障房制度相对滞后，政策配套措施不完善，资金缺口巨大，导致一些地区保障房进度缓慢，截止到6月6日，部分城市的开工率不足30%，严重影响到了全年任务的完成。

本次报告，就是从保障房的现状、宏观政策面、运作模式等一系列问题作出研究，通过对成功案例的分析，进而得出结论，为国有企业运作保障房提供借鉴。

一、现状总体分析（一）概况保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。

针对不同情况的低收入群体，对住房有租赁与买卖的不同需求，保障性住房主要分为经济适用房、限价房、廉租房、公租房、棚户区改建房和农村危房改建等几种形式。

其特点详见下表：1、中央要求严十二五期间，全国计划新建保障性住房3600万套。

同时，每年还将改造农村危房150万户以上。

其中2011年全国就将开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套。

国家要求，要通过大规模保障性住房建设，争取到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题，同时改善一部分中等偏下收入家庭住房条件，帮助更多困难群众实现“安居梦”。

与此同时，为确保各级政府高度重视保障性住房建设，对住房保障工作实行目标责任制管理，列入市经济社会发展目标和对党政领导班子、领导干部绩效考核内容。

建立了约谈、巡查、通报、问责和考核机制，对推进保障性住房建设管理工作不力，影响社会发展和稳定的要追究责任；对没有完成任务的各级政府，根据有关规定对相关负责人进行问责。

2、省级责任大2月24日，国家保障性安居工程协调小组与各省级政府签订了今年工程建设目标责任书，将1000万套保障房建设任务分解到各地。

国务院副总理李克强在全国保障性安居工程工作会议上强调，今年保障性住房任务是硬指标，各地要抓紧安排开工，尽早建成投入使用，并要求在今年6月6日把各省具体开工情况进行汇总上报，对完不成要求的地方政府进行问责。

针对中央提出的要求，各省级政府相继出台了符合本地区情况的保障性住房政策，完善了政策措施。

对建设所需资金来源进行一系列有益的模索和尝试。

3、市县压力大中央的要求和省里任务，作为执行政策的市县两级政府，面临着巨大的压力。

由于发展理念上的差异，加之受地方财力、土地指标、征地拆迁等因素限制，各地之间存在着建设规模、项目推进、工程进展、管理服务等方面的不平衡，导致部分地区进程缓慢。

另外，融资渠道不够畅通；建设用地储备不够；配套基础设施不建全。

保障房的建设困难重重。

4、百姓呼声高我国保障性住房自产生以来就存在供给总量不足、保障覆盖范围有限的现象，供求缺口巨大，与中央“应保尽保”的要求尚有较大距离。

截至2008年，我国城镇人均住房建筑面积在10平方米以下的低收入家庭近1000万户，其中最低收入家庭(低保户)约400万户，占城镇家庭总户数的5．5％，其收入只能维持日常生活，无力解决住房困难，迫切需要通过保障性住房改善住房条件。

而据统计，400万户低保户中通过廉租住房制度解决居住问题的，只有26．8万户，不到10％。

近年来，百套经济适用房吸引上万市民申请，经济适用房放号市民全家熬夜排队的报道屡屡见诸于报端，保障性住房供不应求状况可见一班。

5、房企热情低自房改以来，中国房地产市场主要以商品房为主，房地产企业借此获得巨额回报，已经习惯了这种开发模式，即使市场行情不好，也有不错的回报。

对于利润仅有3%-5%的保障性住房，如果项目运作不好，很可能还要亏钱，因此房企参与保障房开发的热情很低。

1、建设规模大自2008年起，中央政府加大对保障性住房工程建设力度，当年计划建设廉租房、限价房和经济适用房共63万套，实际完成100万套；2009年计划建设各类保障住房387万套，实际完成330万套；2010年计划新开工保障性住房580万套，实际超额完成590万套。

2、建设时间紧在今年2月份的全国保障性住房会方式上，国家保障性安居工程协调小组与各省、市签订了２０１１年保障性安居工程目标责任书。

同时要求，对于2011年的保障性安居工程建设任务，各地要抓紧安排开工，尽早建成投入使用，必须在10月31日前开工建设。

届时，住建部将联合监察部、审计署等部门组成联合检查组进行检查，对于未能按期开工的地方政府，视情况对其行政首长及负责人进行问责。

3、建设模式多目前，我国保障性住建设模式主要为分开发模式和代建模式。

经济适用房、限价房建设采用开发模式，房地产企业自主经营项目开发，该模式风险相对较高，也意味着收益较高。

谦租房、公租房采用代建模式，此模式对于房地产企业风险较小，利润也很小，但收益很稳定。

4、资金缺口大十二五规划纲要指出，我国将在今后５年内新建３６００万套保障性住房。

业内则预计今明两年每年将建设１０００万套住房，“十二五”后三年每年将建设５００万——６００万套。

五年总投资额累计约在５万亿元。

根据住建部的测算，今年1000万套保障房建设需要1.3万亿左右的资金，其中5000亿由政府以土地的形式筹措，剩余8000亿元需通过社会机构和保障对象及其所在企业筹建。

由于保障房建设运营期长、利润低，加之配套政策不够，各类资本参与意向不强，在没有较好的融资模式出现之前，保障性住房建设资金缺口的问题将长期存在。

5、开工情况不理想根据住建部数据，截至6月初，全国大部分省市保障性住房开工率在20%以上，一些进展比较快的省份开工率达到了30%以上。

例如，河北省开工13.1万套，占全年任务的37.4%；湖北省开工19.21万套，占到全年任务的49.67%，，安徽省新开工11万套，占全年计划任务的30%；海南省已开工4.09万套，占今年计划任务的30.8%。

各地区发展情况不同，执行情况并不乐观，部分地区开工率不到30%。

这些既有项目自身规律规律问题，也与融资困难等因素有关。

二、政策分析（一）宏观政策分析1、优惠政策多，落实难度大从1994年我国提出住房制度改革以来，我国保障房政策发发展经历了5个阶段：保障房建设提出、保障房制度初步确立、保障房建设缺位、保障障房回归和保障房加大建设。

其政策变迁见下表：为支持保障房建设，近年政府出台了一系列涉及土地供应、金融、税费优惠等方面政策，总的来看，力度逐步加大，措施更加具体，更强调落实。

（二）湖北省政策分析2011年，湖北省保障住房的任务为36.86万套，除新增发放租赁住房补贴4万户以外，实物建筑任务为32.86万套，包括：新增廉租住房3.5万套，新增公租房9万套，新建经济适用住房3万套，新建限价商品住房2万套，城市棚户区改造10万户，国有工矿棚户区改造2万户，林业棚户区（危旧房）改造1.1万户，垦区危房改造2.26万户。

为了完了中央央下达的任务，湖北省出台了一系列配套政策来，从各方面来落实保障房的建设。

三、运作模式分析（一）各类保障房的建设模式“政府主导、市场化运作”的建设模式将是完成保障房任务的主要方式。

同时，各级地方政府也探索保障房建设新的举措。

见下表：在一系列建设模式的背后，也暴露出保障性住房层次过多，部分形式的保障房制度设计存在着漏洞，造成了保障房管理成本过高的局面。

因此，经过一段时间的模索，市场需求量最大公租房成了房地产政策的支持的重点。

如黄石把所有的保障房全部纳入公租房进行试点，形成了广泛影响的“黄石模式”，并受到了住建部的肯定。

各地区也重点对公租房建设进行探讨。

在此背景下，公租房建设成了房地产政策支持的重点，支持力度会进一步加大，公租房建设三种模式（二）各类保障性住房的盈利模式由表中得知，虽然保障性住房净利润低，但总量大，市场有保证，是行业内获得新增市场和稳定利润来源的重要保证，此外，目前保障性住房经营模式也开始升级，这是参与保障性住房建设未来获取更大利润的保证。

下图是各种盈利模式的比较（数据来源：海通证券保障房盈利分析）由于保障房兼具公共属性与商品属性，未来可见的盈利模式中，虽然会以市场化为主导，但政府在其中也将始终扮演重要作用。

因此，“政府主导+市场化运作”的模式将成为保障房的最主要盈利方式。

市场化运作、公司化经营、企业化管理将是必然选择。

部分盈利企业参建保障性住房的收益比较（数据来源：公司年度报告业绩发布会中国房地产动态政策设计研究组）由此可见，在国家规定保障性住房利润3%—5%的情况下，各大房地产企业建设保障性住房都获得了收益。

但获利情况却不尽相同。

部分企业参建保障性住房的利润十分可观，从这些企业的经验来看，深度挖掘自身优势是具有较高利润水平的关键。

因而，房地产企业应该在保障性住房的开发进程中，不断探索自身优势，寻求适合企业发展的模式。

（三）案例分析湖北黄石市是拥有258万人口的地级市，是老工业基地和资源枯竭转型城市，有164片棚户区、1.5万户居民保障房急需改造，又有2万户人均居地面积在13平方米以下中低收入群体以及更多的外来务工人员需要解决住房，住房保障任务艰巨，资金缺口大。

黄石市2009年组合棚户区改造进行完善保障性住房体系的大胆探索，建立了适用于本市具体情况的以公租房为核心的住房保障制度，取得较好成绩，列为住房与城乡建设部公共租赁房建设的试点城市。

1、政策灵活多样1）将所有政策性保障房全部纳入公租房，并作为唯一的住房保障方式。

2）多元化筹集房源，盘活存量、发展增量，鼓励各种形式的房源进行公租房管理体系。

3）成立国有控股公司，多渠道筹集资金。

4）租金和市场挂钩，鼓励购买。

推出“共有产权”，回笼资金。

2、创新运作模式组建国有住房投资公司，用政府主导+专业平台+市场化运作的方式进行保障房的建设和运营。

形式独特的“黄石模式”，为保障性住房建设注入源源不断的活力2009年12月，启动棚户区改造。

由众邦公司运作，异地还建的“金广厦”小区破土动工，项目占地207亩，规划12栋高层住宅楼，总建筑面积42万平方米，配套4608套住宅。

其中配建商品房5万平方米、门面2万平方米。

不仅为中低收入者提供住宅，还可以获得部分商业销售收入。

另外，国家开发银行为众邦公司制定了期限30年、总投资60亿元保障房投融资计划。

有力的支持了黄石保障房的建设。

由拆迁置换出来的原中心土地约合270亩，按市价，约合4.86亿元；为公司的后续开发创造了较好的局面。

租金市场化每年为众邦公司提供了稳定的收入。