管理的外部环境发生深刻变化。新的社会环境要求政府 质量来看，政府习惯于将公共服务完全包下来的做法，但
在管理过程中进行管理方式和手段的创新，但在实际的 包而办不好，其服务性和公共性并未体现出来，导致上学
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管理过程中，政府的社会管理手段严重滞后于社会环境 难、上学贵，就医难、就医贵等问题。从公共服务的均衡
设置障碍。如此种种，既无法为民众所接受，也严重阻碍 组织仍然存在不认可、不支持的态度，党政官员和普通公
了社会自身的成长发育。
民普遍对社会组织抱有不信任、怀疑、防范和抵制态度，
（三）政府公共服务供给不足
[17]导致社会组织无法在社会管理中发挥应有的作用；对
改革开放后，我国基本公共服务供给范围不断扩大， 社会组织功能的认识不足，没有把社会组织真正纳入经
等；2.治理方式多样。行政强制性的传统治理方式仍将 力量的触角延伸至社会的每一个角落。但随着市场化改
公共管理
革的进一步深化，利益格局深刻调整，思想观念深刻变 公务费为17%，而美国联邦政府所有福利项目占其政府
化，社会活力明显增强，社会结构显著变化……使得社会 财政开支的一半以上，挪威相关支出更高达65%”。[14]从
的变化。一方面，传统行政管理体制的“职责同构”[11]所 性来说，由于缺乏制度保障和法律约束，政府在提供公共
致的相似困惑，以及地方政府创新社会治理体制缺乏现 服务过程中，只能通过出台红头文件来进行推动，由此带
成经验借鉴状况下的经验移植，导致各地社会治理创新 来刚性约束不够，随意性较大。特别是基层政府基于城
和说服教育，但管理者往往态度蛮横、方法生硬，导致门 万人。[15]而据俞可平在2000年的估计，县以下的各类
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难进、脸难看、话难听、事难办，无法获得民众认同。另 民间组织“保守的估计至少在300万个以上”。[16]多年
外，以政府为主体的社会管理已经无法为民众提供足额 来，社会组织在扶老、救灾、助残、助学和济困等公益性慈
不足，内部规则化程度低“，一个内部非规则（强制的、等 的被动变为主动，也可以由客体变为治理的主体。
级的）的市民社会内部能量积聚越大，与国家和政府冲突
从社会管理到社会治理的转变，意味着从党委政府
的可能性程度就越高”[3]；城乡之间、区域之间、阶层之间 的单项指令转变为国家与社会的双向互动；意味着党委
由于政策优惠、分配、社会福利等的差别也出现了各类社 政府的包办式管理转变为多方参与；意味着治理方式由
革和党的建设也不能代替社会治理工作“，社会治理已经 为1.5%，[10]高达81.9%的人口处于其它就业状态，他们
成为一项不可替代的政治任务”。[6]
属于体制外成员“。单位型社会”已转变为“非单位型社
十八届三中全会关于社会治理创新的新提法，既是 会”，社会成员大多不再依附于传统的单位，而是自谋职
对十八大关于社会管理体制创新的具体化，也是对之前 业；不再固定居住在单位和户籍所划定的区域范围内，而
社会管理创新经验教训的总结提高。从2004年社会管 是居住在新型社区。各级政府原有管理体制延伸到体制
理创新提出到2013年十八届三中全会召开的10年间， 外成员的载体和方式不完善，构建新的社会管理网络和
社会管理和社会事业建设积累了丰富的经验，为“社会治 社会生活的支持网络仍然有待探索。
理”的提出奠定了实践ห้องสมุดไป่ตู้础，为当今和未来的社会治理总
（一）管理真空仍然较大，社会整合困难
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“单位管人”和“户籍管人”曾经是新中国成立后最有
公众参与的社会管理格局基本形成，虽然社会管理以解 效的社会管理体制，在这一管理体制下“，两阶级一阶层”
决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，具有一定的 几乎所有群体都被纳入到单位和户籍中并从政府获取生
管理社会的色彩，但多元治理的理念和思路呼之欲出，为 存资源，政府的控制力极为强大。但是，在党委政府一元
随着改革开放后“以经济建设为中心”的工作重心的
社会自治实际上无法真正发挥作用。封建统治结束后， 确立，社会主义市场经济体制的进一步深化，以“单位管
无论是北洋军阀的统治还是国民党的统治都因地方割 人”和“户籍管人”为特征的社会治理体制逐步消解，国家
据、军阀混战而未能建立统一而有效的社会管理制度，社 与社会关系开始由二者合一的一元结构向二者分离的二
实现社会管理向社会治理的转变奠定了一定的基础。”[4] 化领导格局长期保持不变的政治发展模式下，社会的发
但是“，党政主导型”的社会管理毕竟在理念、手段、体制 展却出现了多元化趋势“，单位人”大都向“社会人”转变。
机制、结果等方面与社会治理有着较大的差别“，政府履 1978年国有单位职工占城镇就业人数的78.3%，剩余
机制尚未建立，公共政策制定有失公平等。由此导致公 政色彩浓厚，没有很好的在社会治理中发挥应有的作用
共服务供给中总量不足，质量不高，失衡严重。从总量来 等。
看，主要表现在政府在教育、医疗、社保、就业等领域的投
三、推动基层社会治理创新的对策
入不足，不仅远远低于发达国家的投入水平，甚至与世界
（二）政府社会管理手段单一，方式方法亟待创新
结了一定的规律。相对于“社会管理”而言“，社会治理”
在以“单位制”为特征的强控制型社会管理模式下，
具有如下特征：1.主体多元。社会治理的主体不仅仅是 政府的社会管理手段单一而有效。政府包揽了几乎全部
党委政府，还包括社会组织、企事业单位、社区组织、公民 社会管理领域的事项，通过行政化或强制手段推动，行政
革和创新社会治理体制进行了详细的论述，这标志这中 的任务，毛泽东在新中国成立前夕号召大家“组织起来”
国的社会治理即将迈上一个更新和更高的台阶。社会治 进行社会主义建设，[1]并创造了世界上独一无二的政府
理体系中，基层是社会的单元细胞，是感知社会需求最敏 全能的社会管理体制，即包括以“单位”为基础的从业人
“以块为主”和“以钱养事”模式。[13]但政府在公共服务中 量低，难以满足社会发展的需要；社会组织法规体系尚不
的制度安排缺陷也较为明显：如形式过多，结构不合理， 健全，立法层次较低，政策环境还不完备；社会组织管理
体制不健全，公共服务均等化远未实现，需求表达和参与 的体制机制与社会组织发展不相适应；部分社会组织行
的趋同性。另一方面，政府社会管理方式滞后于社会组 市发展易于见成效的政绩冲动，将公共服务的投入偏向
织形态和社会阶层结构的重大变化，滞后于社会发展、经 于城市，导致城乡公共服务严重失衡。
济的增长、国际化的进程。[12]许多需要通过正常法制程
（四）社会组织发展严重滞后
序来解决的问题却没有相关的法律法规相配套，管理者
市场化改革使社会组织获得了一定的发展空间，种
也没有运用法制手段进行社会管理的意识和经验，导致 类逐步健全、活动领域逐步扩展、数量增长较快，活动能
管理中违法乱纪现象层出不穷，民众大为不满。而有些 力也得到了逐步提高。据统计，截至2013年底，全国共
管理活动则需要管理者以情动人，用道德手段进行规范 有社会组织54.7万个，吸纳社会各类人员就业636.6
度、主体、体制机制等方面均有所创新。这一时期的社会 系，依法对社会事务和社会生活进行规范和管理，最终实
管理模式被学者们称为“党政主导型”社会管理，其特点 现公共利益最大化的过程。[8]
包括：以促进社会和谐稳定为出发点，以建立现代社会管
二、当前基层社会治理所面临的困境
理体制为目标，以保障和改善民生为重点，以强化社会服 务为依托。这一时期“，党委领导、政府负责、社会协同、
行社会管理职能的主要目的在于维护国家的政治统治”， 的21.5%为集体单位职工，[9]只有0.2%的人口处于其
[5]其实质仍是统治。就结果来说，传统派出所、居委会和 它就业状态。但到了2013年底，国有单位职工占城镇
党支部已不足以应对社会治理领域的所有问题，经济改 就业人数的比例仅为16.6%，集体单位职工所占比例仅
公共管理
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基层社会治理：困境与对策
●李绍华 邓曼丽
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改 会矛盾频仍，危机四伏。
革若干重大问题的决定》首次将“治理”概念与社会发展
新中国建立后，整个社会呈现出的是一盘散沙式的
结合起来进行表述，并在文件中就如何推进社会事业改 低度组织化社会，重新组织社会成为中国共产党最艰巨
封建社会的社会管理可称为统治型管理，其特点是 乎消融于国家，而国家又几乎与政党合一或消融于政党，
皇权至高无上，垄断一切权力并形成严格的等级制度。 党政社同构化严重“，无论是经济领域还是文化领域，均
尽管也存在“政权不下县”社会自治传统，但等级制度和 无独立的空间”[2]，社会没有活力。
思想教化所执行的功能严格顺应统治阶级的统治需求，
制创新”就是对改革开放前后“管控型”社会管理体制进 个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵
行调整的积极尝试，到2012年党的十八大召开提出要 的过程。而社会治理则是指政府、社会组织、企事业单
构建“五位一体”的社会管理格局前，社会管理的理论、制 位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关
理体制。这种被众多学者称为“管控型”的社会管理体
我国的社会管理思想源远流长，主要经历了统治型 制，成功实现了国家政权对基层社会的渗透，并有效地加
社会管理、管控型社会管理、党政主导型社会管理和正在 强了对社会的组织和控制。但是，管控型社会管理体制
完善中的服务型社会治理四个阶段。
的弊端也是非常明显的，最明显的问题就是整个社会几
关键词：基层；社会管理；社会治理 作者及单位：李绍华，中共四川省委省直机关党校副教授；邓曼丽，中共四川省委省直机关党 校教育长。主要研究方向：社会治理。（四川 成都 610017）
元结构趋向转变。民间社会迅猛发展，要求自治的呼声 发生作用，但更多要采用系统治理、依法治理、综合治理、