自然灾害应急管理问题研究2青海气象2007年第4期自然灾害应急管理问题研究王(青海省气象局墓西宁610001)摘要:防御和减轻自然灾害,保障广大人民生命财产安全,是保证人民安居乐业,维护社会长期稳定的重要前提.本文从自然灾害属性,特点和应急特点人手,探讨了自然灾害应急管理应注重和加强的工作,即:自然灾害应急管理,监测,预警是起点和首选策略;完善应急预案体系,是灾害应急管理的主线;信息的收集和分析是自然灾害应急管理的基础;全民应急意识是有效应急的重要资源;建立健全应急联动机制是自然灾害应急的关键环节.关键词:自然灾害;应急管理;问题研究1引言构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务.增强全社会防灾减灾能力是构建社会主义和谐社会的重大现实课题,保障生命财产安全是广大人民群众最关心,最直接, 最现实的重要利益问题.防御和减轻自然灾害,保障广大人民生命财产安全,是保证人民安居乐业,维护社会长期稳定的重要前提.加强应急管理,是维护国家安全,社会稳定和人民群众根本利益的一项重要工作,是坚持以人为本,政治为民和全面履行政府职能的重要体现.2自然灾害的属性及自然灾害应急管理的概念2.1自然灾害的属性在《国家突发公共事件总体应急预案》中,把突发灾难性事件分为四大类,分别是:自然灾害,事故灾难,公共卫生事件和社会安全事件.根据现代汉语词典的定义,自然灾害是指水,旱,病,虫,鸟,兽, 风,雹,霜冻等自然现象造成的灾害.据此定义,自然灾害具有自然属性和社会属性.其自然属性主要包括引发灾害的致灾因素是由自然现象引起的,其严重程度是由自然现象的变异程度决定的.其社会属性包括其承灾体是由共同物质条件而相互联系起来的人群,以及物质与人群的承灾能力.2.2中国自然灾害的特点(1自然灾害种类最多,活动最频繁,是世界上危害最严重的国家之一.每年都会不同程度地发生暴雨洪涝,干旱,高温,台风,地震,沙尘暴,冰雹,雷电,龙卷风,低温冷害,山体滑坡,泥石流,森林和草原火灾,有害生物等自然灾害,对社会经济发展和人民生命财产安全造成了严重威胁.(2)幅员辽阔,自然条件复杂,是世界上自然灾害最严重的国家之一.每年受各类灾害影响的人口达4亿人次,造成的经济损失平均高达2000多亿元, 在各类自然灾害中,气象灾害占70%以上.(3)20世纪90年代以来,在以全球变暖为主要特征的气候变化背景下,自然灾害呈明显上升趋势. 对经济社会发展的影响日益加剧.随着经济的快速发展和城市化进程的加速,大型城市气象灾害对人民生产,生活所造成的影响更为严重,有的气象灾害已经明显地转变为城市危害,由对个别行业的影响发展到对整个城市社会的影响.统计显示,从1993年到2003年的10年间,自然灾害中仅气象灾害给中国国民经济带来的直接经济损失达21146亿元.特别是2006年,由于气候异常,暴雨,干旱,雷电,台风(热带风暴)等气象灾害给群众生产生活造成重大影响.据统计,2006年因暴雨洪涝及引发的地质灾害,雷雨大风和冰雹等局地强对流天气共计造成1044人死亡(其中因雷击造成533人死亡),直接经济损失达628亿元.2006年6 ～8月,因台风造成1265人死亡(1997年以来台风造成死亡人数为最多的一年),失踪384人,直接经济损失698.73亿元.2.3自然灾害应急管理的概念应急管理(EmergencyManagement)最早产生于军事和国家安全领域,后来人们认识到将突发事件作为管理对象是卓有成效的.于是应急管理的研究和应用范围被推广到社会安全的各个方面.突发事件(Contingency)指社会生活中突然,偶然发生并产生严重不利后果的事件.应急管理是在突发公共事件的爆发前,爆发后,消亡后的整个时期内,用科学2007年第4期青海气象3的方法对其加以干预和控制,使其造成的损失最小.突发事件与应急事件是两个既有联系又有区别的概念.突发事件在前,应急事件在后;只有出现突发事件,才会发生应急事件.自然灾害突发事件指自然现象给人民生命财产安全,国家经济带来重大影响的特殊的,不可预见的,同时可能产生严重不利后果的事件.自然灾害应急管理指针对自然灾害而采取的一系列行为的总和.自然灾害的发生往往是不可完全预见突然发生的,而其后果极其严重. 应急管理要基于对突发事件的原因,过程及后果的分析,有效集成社会各方面的资源,对突发事件进行有效的应对,控制和处理,应急管理的主要内容是对灾难的缓解,准备,响应和恢复.应急管理因为其面对的是影响最强的灾害事件而应倍加重视.应急,既是一个早已引起人类关注的老问题,也是一个具有崭新社会内涵的新问题.作为老问题, 就中国而言,至少可以追溯到唐代以前.唐朝《唐律疏议》有关于火灾报告的规定:”诸见火起,应告不告,应救不救,不救减失火罪二等(谓从本失火罪减)”.即凡发现起火者,均应报警并与火场附近人员共同扑救;如果发现起火而不报告不扑救,则应治罪,其刑罚比照失火罪减去二分之一.宋代出现了“潜火队”这种相当于今天的消防警察的专门力量和“军巡辅”这类专司消防的机构.以后,在洪灾,地震等灾害应急方面,都有大量探索.作为新问题,意谓现代意义上的应急管理,是在现代科学技术特别是核电技术,生物技术出现之后的事情.一方面,在科学技术推动下,人类防范灾害的措施,手段日益进步,对火灾,洪水,地震,台风这样一些自然灾害,采取了许多防范和应急处理的新对策和新的技术手段;另一方面,随着全球气候持续变暖,干旱,强降雨等极端天气气候事件发生的频率越来越高,破坏程度越来越强,影响越来越复杂,应对难度越来越大; 雷击,雾,霾,酸雨等自然灾害出现的频率也越来越高,影响越来越广泛;随着生态环境压力的加大和经济社会的快速发展,防御自然灾害的薄弱区域越来越大,敏感行业越来越多,经济平稳发展和社会和谐稳定的客观要求与自然灾害频发的严峻形势之间的矛盾越来越突出.尽管灾害不可避免,但随科学技术的进步,人类对自然和社会认识的不断深入,使得战胜灾害成为可能.至少,深刻认识灾害的形成机理及演变机制, 通过某些先进的技术手段或方法对其进行应急管理可以在相当程度上降低灾害给人类带来的巨大损失和心灵创伤.3应急管理.监测,预警是防灾减灾工作的起点和首选策略任何自然灾害的发生或多或少都会有些某种预兆或者某种警示,关键是能不能识别和把握这种”苗头”.如果能在灾害发生前及时发现灾害可能的影响,可以最大限度地采取措施减轻灾害造成的损失.首先,科学,定量,持续地监测,并把它作为自然灾害防御部门的工作常态,政府对此也应高度重视, 常抓不懈.预警系统是否能够发生效力取决于是否能够对某一现象进行科学的监控.监测是政府应对各类危机的”望远镜”和”雷达”.科学的监控要以对某一个问题或某几个问题的长期研究为基础的,只有对某个问题或某几个问题达到量的积累,才能做出质的判断,从而揭开事物的内在发展趋势.就各种灾难而言,诱因可能是单方面的,但引发的问题却可能涉及到更为广泛的方方面面,而要延伸到社会生活,经济生产的多种活动和不同层面.对于出现的状况实施跟踪监测,把握演变是监测的关键.其次,树立自然灾害的应急管理预则立,不预则废的防灾理念.奥斯本(Osbum,)认为,国家犹如一艘庞大的远洋班轮,所有昂贵的东西都堆放在甲板上,没有危机预警就像船上没有雷达,没有导航系统,也没有预防性保养维修一样,必然存在极大的风险.应急预警,更多的在于风险的预计.这要求将风险管理整合到政府和社会的日常管理中.应该在日常的政策管理,项目管理,资源管理中,全面实行危机风险管理,为风险预报提供制度和基础信息保证.针对目前,自然灾害多发,频发的特点开展各类自然灾害潜在威胁的预先评估,开展自然灾害的隐患排查,促进应急管理从被动防范转向源头管理. 根据洪涝,滑坡,泥石流等自然灾害多发地区等,建立自然灾害不同等级的预警标准和预警指标体系, 并滚动修改完善.再次,做到科学预警,尽力避免过分自信和失职大意.与科技经济快速发展相伴生的是,当今的突发性公共事件的技术含量也越来越高,越来越难以应对.须在常态时研究如雨,降温,大风,沙尘暴等“因”的规律并不断提高预报准确率的同时,充分研究使城市排水,交通受阻,诱发疾病,野外施工等4青海气象2007年第4期“果”的影响领域和程度,研究各种自然灾害事件的关联性,研究单一事件转化为复杂事件的途径,制定综合的战略,政策和管理计划,做出综合的组织和资源安排.要建立针对不同区域,不同承灾体的承灾能力评估体系,以及灾害的不同阶段应采取什么方式去处理,包括数据库,模型库,方法库的决策支持知识系统,以便提高效益,降低成本,为制定政府防御预案和公众防御措施提供基础,为有效实施应急管理提供技术保证.4完善应急预案体系是灾害应急管理的主线灾害应急预案是政府应对重大自然灾害整体的紧急行动方案,是灾害应急管理的主线.预案是提高灾害紧急救援能力的一个关键措施,是建立现代化救灾的重要模式.应急工作要逐渐由以往单纯在灾后采取消极补救措施,开始逐渐转变为在灾前有准备地制定和采取各种防灾措施,一旦灾害即将发生或突然发生,政府和有关部门可按照预定方案有针对性地进行应急抢险和救灾.4.1应急预案必须具有广泛性,科学性和可操作性所谓广泛性,是指预案体系构成要涵盖不同层级,不同区域,不同灾种;同时还指预案编制过程中, 要采取广泛参与的原则,使预案编制过程同时成为宣传教育,动员的过程.所谓科学性,是指预案体系构成中不同层次,不同灾种的预案的科学,有机衔接;同时还指预案要根据针对发生灾害的规律性,隐患排查和风险分析的结论,依托现实的防灾救灾资源,条件和力量,对于相关地区,部门或单位的应急职责和主要任务,应急反应或者行动措施给出科学规范的表述.所谓可操作性,是指不同层级,不同部门,不同事件的预案均要职责清晰,简明扼要,一目了然,明确指明由谁来做,做什么和怎么做.4.2应急预案应进行动态管理,与时俱进,才能发挥最大效能由于自然灾害具有关联性,耦合性及不确定性,人类对自然灾害及其影响的认识是渐进发展的以及应急资源,基础设施是不断变化的现实,决定了自然灾害应急根据情况变化及时修订完善.应进一步规范完善预案制定,审批,备案,修订的制度和程序,实行动态管理.4.3预案应进行演练,为应急做好实战准备组织开展群众参与度高,应急联动性强,形式多样,节约高效的应急预案演练,是检验各种应急资源整合能力,发现薄弱环节的方式,也是改进,完善预案,增强预案的”三性”的重要途径.应急管理中的问题,预案的不完善地方在平常状态下很难发现,只有通过特殊的管理方式和途径加以解决.应急预案演练是实践证明较为有效的办法.5信息的收集和分析是自然灾害应急管理的基础应急管理最大的特点之一是其不确定性和环境的复杂性,完善的信息管理对自然灾害的预防,准备和灾害危机的回应和重建至关重要.信息资源管理的好坏,实际上决定了政府及相关部门的反应和协调能力的高低.5.1自然灾害监测预警的有关组织要充分利用各种渠道收集信息最大限度的延伸信息采集网络,除要重视各类新闻媒体的信息外,要逐步建立免费信息提供电话, 信息员,志愿者等多种形式的信息搜集渠道和方式.5.2建立有效的信息沟通机制应急管理中的沟通主要包括:政府与公众,政府与新闻媒介,政府部门之间的沟通等.公共关系学理论强调,信息沟通是危机管理的核心.英国危机管理专家里杰斯特曾提出着名的危机沟通”三T”原则:第一,以我为主提供情况(Tellyourowntake);第二,提供全部情况(Tellital1);第三,尽快提供情况(Tellitfast).依据”三T”原则,建立如下信息沟通机制.(1)社会信息分散在各个政府职能部门和各种组织中,只有通过良好的沟通和有效的信息交流,才能整合和协调应急管理的行动.建立信息共享平台, 共建共享,打破部门间信息的封锁,发挥各相关职能部门和组织的专业特长,使多学科更好地融合,是有效预警,防范危机,实施各类应急预案的基础,更是政府应急能力建设的重要内容.(2)建立由各部门人员组成的新闻发言人队伍,注重培训,使政府与公众有效沟通,保证信息的客观,科学,及时,把握分寸,有效引导,使权威信息引导社会成员,使有所预防和免于伤害.(3)充分利用各类媒体,建立政府,灾害预报防御部门与新闻媒体的沟通机制.一是建立新闻媒体应对突发事件的播发规范和制度,及时有效规范地播报各类预警预报信息;二是完善信息搜集,传播的途径和机制,把自然灾害预报,预警信息和防灾减灾知2007年第4期青海气象5识传播到可能受影响的企业,社区,农村,牧区,扩大预报预警信息的受众面.要特别关注弱势群体的信息获取渠道的建设,利用电话,广播电视,手机短信息,宣传车等各种媒体和手段,通过公用通信网络向乡镇和街道,社区等基层单位延伸,并通过各种途径和方法,着力解决边远地区信息报告不畅通和预警信息发布的”瓶颈”问题,避免”雪上加霜”,降低自然灾害的损害.6全民应急意识是有效应急的重要资源理性的国民危机意识是有效实施应急管理的重要资源.6.1国民危机意识的强弱直接关系到政府应急管理的效果对一个国家而言,理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富,也是整个社会危机管理的基础.许多国家不仅注重强化公共管理者的危机管理意识,而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养.在日本政府的出版物中,涉及防灾减灾内容的就有《建筑自皮书》,《环境白皮书》,《消防自皮书》,《防灾自皮书》,《防灾广报》等l0余种刊物.孩子们刚上幼儿园,就会被带到地震模拟车上体会大自然狰狞的一面.家家户户的门窗附近,都备有矿泉水,压缩饼干,手电筒以及急救包,就连新潮的电脑游戏,也专门开发考验人们在强震下应急对策的软件.通过这些举措,日本国民不但提高了危机意识,而且掌握了急救知识,逃生的要领以及自救互救的本领.澳大利亚的防灾教育深入人心,政府不仅设立了全国灾害管理学院,培养危机管理的专业人才,而且不忘对普通百姓灌输危机防范意识,如向每户居民邮寄有关反恐的资料,指导人们在发生恐怖事件时如何应对.德国把增强国民的危机意识作为危机管理的一项重要内容,政府利用”危机预防信息系统”(DENIS)向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识.公众的参与是整个社会危机管理的基础,因此应通过公共信息的传播,教育以及多学科的职业训练等途径,增强公众的危机管理意识与能力,防范突发灾害的危害.6.2强化防灾意识,克服侥幸心理回顾近年来防灾减灾工作,在应对火灾,洪灾,海难,矿难等各种灾难时显现出不少被动局面.不难发现,防灾意识弱,侥幸心理强等问题的普遍存在.作为一种民族文化心理特征,中国人注重”眼见为实”,因而对已出现的灾情实例总是感受深切,而对未呈现的可能危险却缺乏足够的敏感.由此,人们总是怀着侥幸心理而疏于灾难的防范,直到出了大的事故乃至大的灾情才开始注重完善应急设施及加强安全管理;一旦事故与灾难较长时间没有出现时,各种严明的规范又再度成为无人遵守的空文,直至新一轮的灾难降临.在这样的恶性循环过程中,面对灾难,就难免处于消极被动的状态.政府应通过教育和培训等方式,强化公共管理者的应急管理意识,知识和技能.要有计划,有投入地组织编印通俗易懂,文字加图解的防灾,避难手册,提高各层面公众尤其是弱势群体的的主动防御意识和简单的防止伤害的知识.7结语综上所述,充分整合各种应急资源,组织建立政府及其有关部门,组织,企事业单位以及上级救援机构之间配合有力,运转高效的应急联动机制,是自然灾害应急管理的关键环节.①明确应急管理各环节主管部门,协作部门,参与单位及其职责,实现预案联动,队伍联动,信息联动,物资联动.依据协同性原则,预防,处置可能的危机,发挥各级政府,职能部门,专业部门的作用;要依据合法性原则,依法,合情,合理地使用应急管理权和自由裁量权.②建立不同部门,不同单位的协调机制,定期会商,及时研究解决应急管理工作中的重大问题.依据科学性原则,充分发挥不同专业部门的优势,科学监测,科学分析,科学决策.③建立接警,识别,应急决策,启动应急处理各环节的工作流程,依据程序性原则,落实责任,避免疏漏.参考文献:(1]李保俊等.中国自然灾害应急管理研究进展与对策(J].自然灾害,l3(3)19—21.[2]张德信中国公共行政襄例教程[M].北京:国家行政学院出版社,2004年8月:397—403.(3]李仰哲等.论常态非常态结合[J].中国应急管理, 20()7:46～48.。