保障当事人的申请再审权预防和减少涉诉信访民法学与民事诉讼有关的涉诉信访的表现形式很多有对法院不受理案件不服而信访的有对法官在案件审理过程中的行为不满而信访的有对生效的裁判不满而信访的还有对执行行为不满而信访的等。

涉诉信访在一定程度上反映了当事人对司法的不满。

过多的涉诉信访会造成法院审判终审不终损害司法权威;过多的涉诉信访也不利于社会的稳定不利于社会主义和谐社会的构建。

当然对于涉诉信访我们不能采取堵的方法而应当采取疏导的方法特别是要从源头上抓起预防和减少涉诉信访的发生。

这就要求我们完善民事诉讼制度规范司法行为通过诉讼程序切实保护当事人的程序权利和实体权利让当事人真正信赖司法。

在涉诉信访中比较多的是对生效裁判的不满而进行信访其直接原因之一就在于申请再审太难当事人的申请再审权得不到有效保障当事人只好走信访的道路。

保护民事诉讼当事人的权利预防和减少涉诉信访是一项系统工程牵涉从受理到审判再到执行等民事诉讼的各个环节。

笔者着重从申请再审难的角度探讨涉诉信访多的原因并从树立科学司法理念保障当事人的申请再审权的角度探讨预防和减少涉诉信访的对策。

一、申请再审难:涉诉信访多的一个直接原因在《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)修订之前对于申请再审的当事人来说申请再审难也许是他们的共同感受。

正因为申请再审难一些当事人转而走上信访之路等非诉讼程序甚至通过非法途径来解决问题。

申请再审难成为涉诉信访多的一个直接原因。

申请再审难的主要表现有两个方面:一是启动再审程序难应当再审的未能再审。

相对于对一审裁判不服的上诉而言申请再审相对较难是正常的当事人对第一审裁判不服的上诉是不需要具备法定的上诉理由的只要具备法律规定的上诉条件都会启动第二审程序。

而为了维护生效判决的稳定性申请再审必须具备法定的事由否则就不能申请再审即使申请再审也不会启动再审程序。

问题是在当事人的申请具备法定事由时应该再审的案件还是不能启动再审程序当事人往往获得一纸驳回通知真正能够引发再审程序发生的案件非常有限再审率比较低而其中真正能得到改判或者发回重审的案件又是微乎其微。

全国各级人民法院受理当事人申请再审的案件为227002件决定再审的为48214件约占20%改判的为15568件约占7%。

法院的再审率低表明相当一部分案件没有得到再审而没有得到再审的案件并不表明其审判都是公正的。

当事人重复申请再审、涉诉信访比较严重的现象在一定程度上表明了当事人对案件没有得到再审或者没有得到改判的不满在一定程度上也反映了还存在一定数量的案件没有得到公正的审判。

二是应当及时再审的未能及时再审。

在民事诉讼实务中对再审申请的复查时间比较长且没有限制。

当事人提出再审申请以后法院首先要对当事人提出的再审申请进行复查审查当事人的再审申请是否合法、是否具备法定再审理由再决定是否再审。

在复查过程中复查法院要查看案卷材料为了审查再审申请的事实和理由法院还要组织双方当事人听证甚至还要进行证据的调查收集包括鉴定等。

这一复查的过程往往需要很长的时间尽管有的地方法院对再审复查时间作出了一些限制性规定但在实际运作过程中复查法官往往不遵守这些限制性的内部规定随意拖延时间。

有的时候因为承办复查案件任务的法官工作繁忙申请再审的案件分派到其手上以后一放就是几个月不予问津再审申请案成了“抽屉案”。

另外当事人申请再审的案件即使法院裁定再审进入再审程序以后尽管法律对再审案件的审限是有规定的但有的法院还是不执行审限的规定不能按时审结甚至长期拖着不审。

当事人的申请再审难现象的存在表明当事人申请再审的权利没有得到切实的保障。

当事人渴望再审的迫切愿望同法院强调判决的稳定性、权威性的做法之间还存在一定的矛盾和冲突法院对当事人的申请再审权的尊重和保障还不够。

为什么会存在申请再审难的现象呢?其原因是多方面的其内在原因实际上也是涉诉信访多的背后真正原因。

第一申请再审权的宪法基础定位方面的原因。

从目前的立法看当事人的申请再审权的宪法依据是宪法中的申诉权在民事诉讼法上的体现申请再审权是实现申诉权的手段申请再审程序是要实现和保护公民的申诉权。

正因为这样在实践中人们往往将当事人的“申请再审”称之为“申诉”如全国人大常务委员会委员长会议形成的《关于提请审议〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉的议案》中使用的就是“申诉难”之说法;中共中央关于司法体制和工作机制改革的方案中也使用的是“申诉难”的说法。

根据《中华人民共和国宪法》第四十一条的规定公民有权对国家机关及其工作人员的违法失职行为向有关国家机关申诉。

申诉实际上是向有关国家机关反映情况要求有关国家机关行使监督的权利以纠正国家机关及其工作人员在权力行使过程中发生的错误申诉权属于监督权的范畴。

基于宪法中的申诉权对于生效的判决如果其诉讼过程存在重大瑕疵或者判决本身存在错误当事人当然可以向有关国家机关申诉包括向人民法院、人民检察院、国家权力机关即人大进行申诉。

当事人申诉是有关机关发现法院的审判存在错误的重要渠道申诉权成了人民法院行使审判监督权的一个存在根基当事人的再审申请只是被法院看做发现案件错误的一个线索并没有被看做是一项独立的诉讼权利对法院的诉讼行为也没有制约作用。

第二再审申请的审查程序方面的原因。

当事人申请再审以后引发再审程序之前应当有一个对再审事由的审查程序。

而对这个审查程序我国1991年《民事诉讼法》没有明确具体的规定司法实践中往往采用带有较浓行政色彩的“复查”方式。

法律对复查的时间没有规定复查时间短者要几个月长者达一年以上;复查的过程不公开、不透明当事人程序保障不充分;通过复查法院认为当事人的再审申请不符合《民事诉讼法》第一百七十九条规定的则用通知书驳回申请由于驳回“通知”不属于法院所作的判定形式当事人对“驳回通知”即使不服也无可奈何无法对它提出异议。

这样的一种程序设计是导致当事人申请再审难的一个重要的制度原因。

第三申请再审的法定理由方面的原因。

再审程序是一个救济程序申请再审必须具备法定的事由否则当事人不能申请再审即使当事人申请再审法院也不会启动再审程序。

根据1991年《民事诉讼法》第一百七十九条的规定当事人对生效判决、裁定不服申请再审的法定事由有:(1)有新的证据足以推翻原判决、裁定的;(2)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;(3)原判决、裁定适用法律确有错误的;(4)人民法院违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的;(5)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

该条所规定的五种法定事由都是属于严重损害当事人的公正审判请求权的情形。

除此之外现实中当然还存在一些其他事由严重影响了当事人的公正审判请求权然而1991年民事诉讼立法并没有将这些严重影响当事人的公正审判请求权实现进而严重影响判决正当性的具体事由作为再审的事由。

例如原作出判决的审判组织是不合法的;当事人的辩论权被剥夺的;作为裁判基础的证据是伪造的;判决以其他法院的判决等为基础而这些判决被撤销的;法院没有行使释明权而导致当事人不能获得平等审理或者不能充分行使证明权的。

此外这五种法定事由本身不太具体明确有时难以操作。

这就导致在诉讼实务中法院借口没有法律规定或者法律规定不明确而不启动再审程序增加了申请再审难现象的发生。

第四再审案件管辖方面的原因。

按照1991年《民事诉讼法》的规定当事人对生效裁判不服有权向作出生效裁判的法院和其上一级法院申请再审。

在实务中法院往往要求当事人向原作出生效裁判的法院申请再审而不是其上一级法院。

而让同一个法院的立案庭或者审判监督庭的法官启动再审程序让审判监督庭的法官改判其他审判庭审理的案件确实存在一定的难度。

因为同一个法院的不同业务庭的法官都是“兄弟姐妹”低头不见抬头见将别人的案件改判了影响他人晋升、评优或者案件质量考评成绩自己心理上有难以逾越的鸿沟。

有学者戏称这就好像让一个人用左手拿刀斩自己的右手一样是很难下手的。

第五法院在观念上的原因。

终局性的判决一旦确定以后就具有既判力。

判决的既判力要求:不管判决有无瑕疵当事人及法院都要受到判决的拘束不得就该判决所确定的诉讼标的另行争执或裁判。

具体来说当事人不得就已裁判的诉讼标的再提起诉讼请求法院再行审理法院也不得就已裁判的诉讼标的再次进行审判;后诉法院要受前诉法院裁判的拘束不能作出与前诉判决相矛盾的判决。

既判力制度的基本功能在于维护法的稳定性维护社会生活的秩序。

如果确定的终局判决可以被随意推翻那么程序的稳定性就无法得到保障还会造成法律关系的不确定社会关系的不稳定法律的秩序价值无法实现。

不少法院由此也特别推崇生效判决的既判力特别强调生效判决的稳定性。

一些法院认为裁判生效以后就不能随便改否则会破坏裁判的稳定性导致终审不终损害司法权威。

能够不启动再审程序的法院尽量不启动再审程序;生效裁判可改可不改的法院尽量不改。

二、树立科学司法理念保障当事人的申请再审权:预防和减少涉诉信访的一项重要前提《民事诉讼法》的修订细化了申请再审的法定事由特别是延长了特殊情况下申请再审的期间规定了向上一级人民法院申请再审完善了申请再审的申请程序和复查程序。

《民事诉讼法》的修订对于解决申请再审难预防和减少涉诉信访将会起到积极的推动作用。

在当下特别需要法院树立科学的司法理念确保民事诉讼审判监督程序的良性运行以充分保障当事人的申请再审权。

第一重新确立再审程序的宪法理念。

当事人的申请再审权的宪法基础应当是宪法中的公正审判请求权再审程序的宪法理念就在于保障宪法中的公正审判请求权得以实现。

公正审判请求权是公民的裁判请求权的重要组成部分公正审判请求权意味着任何人在法院对其与他人之间的民事争议进行审判的时候都有权获得法院公正的审判。

现代法治国家无不将裁判请求权包括公正审判请求权作为公民基本权利的重要内容实际上裁判请求权保障是人权保障的逻辑前提。

尽管我国没有明确将裁判请求权写入宪法但是基于尊重和保障人权的宪法要求我国公民应当享有裁判请求权包括公正审判请求权。

公正审判请求权包括平等审理请求权、听审请求权等内容公正审判请求权保障是判决产生正当性的重要基础在域外民事诉讼理论和实务上一般都会将听审请求权保障作为根据如果听审请求权受到侵害当事人可以提起再审之诉甚至可以提起宪法诉讼。

我国修订《民事诉讼法》也将侵犯听审请求权的情形作为再审的法定事由如《民事诉讼法》第一百七十九条所规定的“原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的”“无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由未参加诉讼的”“违反法律规定剥夺当事人辩论权利的”“未经传票传唤缺席判决的”等。

不仅如此新《民事诉讼法》还将其他侵害公正审判请求权的情形列入了再审的法定情形如“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”等。