关于构建服务型警务的几点思考陈建民(上海公安高等专科学校,　上海200336) 摘　要:创建服务型警务是警察机构职能转变的基本目标,需要警察机构充分发挥专业职能,合理 拓宽社会服务职能,提升警察服务质量的衡量标准,以科学的绩效评估引领警察的服务取向,并以教育 培训为支撑增强警察服务的现实能力。

关键词:服务型警务;公众评价;社会服务职能 中图分类号:D631 文献标识码:A 文章编号:1008-5750(2005)02-0034-(05) 新世纪之初,“转变政府职能,建设服务型政府”已逐步成为中国各级政府的工作取向,全力打造服务型政府是现阶段我国政府职能转变的基本目标。

警察机构作为政府的职能机关,要以创建服务型警务为基本目标,在“执政为民”的理念下践行“执法为民”,实现“利为民所谋、情为民所系、权为民所用”。

立足21世纪,我国政府提出了“以人为本、统筹发展”的新发展观。

在警务活动中如何体现“以人为本”的核心思想,如何维护最广大人民群众的根本利益,成为构建服务型警务的新课题。

为此,必须在警务理念培养、警务机制运作方面进行深入探讨。

一、服务型政府呼唤服务型警务警察职能的变化与政府角色定位及其职能转变息息相关。

纵观政府角色理论的发展,“服务”的理念逐渐凸显。

20世纪70年代形成的新公共管理理论以“顾客”为核心,强调对政府的公共产品提供职能再次进行市场化改造,旨在建立顾客导向型政府。

21世纪初,以“公民”为核心的新公共服务理论更加强调政府的服务职能,强调“以人为本”,并考虑如何向没有消费能力的“顾客”提供服务。

中国政府自改革开放以来,经济体制的改革推动了政治体制改革的发展,W TO 组织的加入又对政府职能转变提出了更高的要求,政府职能从行政管理向法治管理转变,从一般服务功能向综合服务功能转变。

政府的公共管理从传统的主体中心主义、权力中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义。

21世纪,中国政府坚持“以人为本”的科学发展观,把建设服务型政府作为各级政府职能转变的基本工作目标。

由此,服务型警务呼之欲出。

一直以来,警察机关内部始终坚持开展“全心全意为人民服务”的宗旨教育。

2003年11月,党中央作出了《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》,决定总结了公安工作实践所积累的九大基本经验,其中第三条为:“坚持全心全意为人民服务的宗旨。

坚持人民的利益高于一切,把维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益作为全部公安工作的根本出发点和落脚点,切实做到人民公安为人民,是公安机关实践`三个代表'重要思想的本质要求。

”决定中明确规定:“公安机关肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家和社会稳定的重要使命。

”人民警察服务人民的神圣职责将不断被赋予新的内涵,而问题的关键在于如何围绕公众的需要进行服务,如何向公众提供一种有效的服务机制,以实现警务工作由管理型向服务型的转变。

二、人民警察提供公共安全服务的范围与公众的评价根据《中华人民共和国人民警察法》第六条规定,公安机关人民警察的职责范围包括以下方面:预防、制止和侦查违法犯罪活动;维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为;维护交通安全和交通秩序,处理交通事故;组织、实施消防工作,实行消防监督;管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品;对法律、法规规定的特种行业进行管理;警卫国家收稿日期:2004-11-22 责任编辑:张秀梅作者简介:陈建民,女,上海公安高等专科学校侦查系讲师。

—34—2005年4月第15卷第2期 上海公安高等专科学校学报Journal of Shanghai Public Security Academy Apr .,2005Vol .15　No .2规定的特定人员,守卫重要的场所和设施;管理集会、游行、示威活动;管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务;维护国(边)境地区的治安秩序;对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚,对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察;监督管理计算机信息系统的安全保护工作;指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作,指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作;法律、法规规定的其他职责。

上述主要职责涉及公众社会生活的多个方面。

同时,《人民警察法》第二十一条规定:人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助;对公民的报警案件,应当及时查处。

人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。

对上述职责与义务的共同履行形成了目前警察提供公共安全服务的主要范围。

墨西纳国际研究中心的杨森斯认为:每个警察的工作除了服务之外别无其他权力,是为生活在社会中的每个人服务,其中包括警察、法官和犯罪的人(杨森斯.社会中的警察机构[A ].赵可主编.国外警学研究集粹[C ].中国人民公安大学出版社,1999.)。

2004年2月20日至3月5日,公安部分别在北京、天津、上海、重庆4个直辖市和哈尔滨、石家庄、西安、合肥、昆明、海口6个省会城市,就当地社会治安、群众对民警的总体印象等几方面的情况,由调查人员直接向市民群众进行了随机问卷调查。

共发放并收回有效问卷1万份。

问卷调查的部分结果见下列图表(根据《公安部关于在北京等十城市向万名群众问卷调查结果的情况通报》制作):群众对民警态度的评价图2.1群众对民警执法行为的评价图2.2作为警察服务的直接享有者和警察服务活动的最终受益者,公众的评价最有说服力。

上述调查反映出警察服务的态度及质量并未得到公众的完全认可。

三、构建服务型警务的途径探索构建服务型警务的根本在于警察机构职能的充分发挥,既要求“稳、准、狠”地打击违法犯罪,又要求规范、热情地提供服务,增强“执法为民”的现实能力。

(一)提升打击效能,有效惩治犯罪犯罪是最为严重的违法行为,对公民人身、财产权利的侵犯及其所造成的危害较大,甚至是难以挽回的损失,公民对犯罪行为既恐惧,又痛恨。

《人民警察法》第六条将“预防、制止和侦查违法犯罪活动”作为公安机关人民警察的首要职责,并赋予公安机关的人民警察以特殊的权力来承担“打击犯罪”的职责。

在刑事诉讼的进程中,公安机关的人民警察承担了从立案到侦查终结大量的调查、缉捕和取证工作,该工作成为起诉和审判工作的重要前提和基础。

因此,从职能、权限和专业技能而言,警察是打击犯罪的中坚队伍、社会核心力量。

同时,从目前全国44%的刑事案件破案率来看,警察打击犯罪的职能仍需充分重视和加强。

为此,警察机构打击犯罪的职能有待增强。

在刑事案件发案量仍居高不下的形势下,“群众看公安,关键看破案”的意识仍然占据很多地区群众对警察认识的主流。

虽然警方的打击并不能遏止犯罪的发生,但其惩治犯罪和挽回损失的功能仍是群众的期望所在。

在目前警力有限的情况下,更需要加强打击犯罪部门人员的素质,提高打击犯罪的科技含量,增强打击的效率与效益,不断加强警察机构打击犯罪的现实战斗力。

首先,要切实加大对严重危害公民人身安全的重大恶性案件的打击力度。

生命权是公民的最高权利,生命安全是公民需要的最大保障,因此,要把“杀人、抢劫、爆炸、纵火、绑架、强奸”等严重暴力性案件作为打击重点,破获有重大社会影响的案件,还公众以安全感。

其次,要重视侵害公民人身、财产权利范围广、频率高的多发性、连发性案件的快速侦破。

这些案件由于时常发生,破案率低,致使群众认为警察“大案破不了、小案不愿破”,乃至发生盗窃、扒窃后不寄希望于公安机关,甚至不去报案。

这些案件与公民日常生活联系密切,虽后果不如前者严重,但其影响不可忽视。

第三,特别要加强打击犯罪的效能,真正起到惩治作用。

破案率并不是打击职能的有效体现,在破案环节的背后,由于取证水平和程序违法而导致案件无法起诉的现象时有发生,或者由于证据不足使犯罪嫌疑人罚不—35—当罪。

因此,要加强打击的实效,充分发挥对犯罪行为的打击、惩治功能,并注重加强对犯罪人矫治、转化作用的发挥。

(二)科学用警,合理拓展警察的社会服务职能服务型警务的发展促使警察的社会服务职能逐渐拓宽。

发达国家的警察职能正朝着为公民提供各种社会治安服务为主的方向发展,把80%的时间和精力用于社会治安服务,约20%的时间和精力用在刑事执法方面。

服务职能的扩充使警察对公民日常生活的影响更加广泛,公民在更多的情况下寄希望于警察的帮助,从扶幼助老到高考护考,警民关系也因此更加紧密与多样。

笔者认为,应当正确界定、合理拓展警察社会服务的功能。

首先,要依法拓展警察社会服务的职能。

在法治国家中,警察机构的权力和职责应当依照以《人民警察法》为中心的警察法律法规的规定行使和履行,不能超越法定的权限范围进行管理,也不能脱离法定的职责义务无限扩大服务的内容。

警察社会服务职能的拓宽应遵循一定的原则,一般来说,增加的职能应在警察法定的职责义务范围内,即属于向社会提供公共安全服务相关的事项;同时,由于警察的职责范围、职业能力或特殊的手段使得这些服务由警察提供会更为便利;或是服务的内容与警察的工作任务有紧密的内在联系。

如果因为社会的发展和新生事物的出现需要警察承担新的职能,必须通过立法的途径予以确定。

一方面,警察的职务行为应当具有法定性,这是保障其执法有效性和依法追究其“不作为”法律责任的前提;另一方面,法律的规定也使该项服务职能不只是一时一地的便民行为,更不是“锦上添花”的好人好事,从而保障公民能享有长效、稳定的服务。

第二,要合理拓展警察社会服务的范围。

实践中不可能无限扩大警察的职能,否则,原本已高强度、高负荷的警察组织将面临更多难以完成的任务和更大的压力。

当公民对警察的期望日益膨胀,而警察早已疲于奔命时,原本为赢得公众的举措,其结果将适得其反。

1996年,“110”接处警会议提出了“有警必接、有险必救、有难必帮、有求必应”的“四有四必”原则。

在群众的一片叫好声中出现了夜班市民要求警察帮助买早点、姐妹争夺电视机遥控器请警察调解、如厕没带手纸打电话找警察的现象。

同时,这些非紧急事项的电话又不合理地挤占了比之更为重要或紧急的求助电话的时间,很可能耽误破案的时机甚至付出生命的代价。

承诺的过度使公民对警察期望过大,而目前警察的现实能力并不能完全满足所有的期望,其间的落差反而会降低警察的信誉,影响警察的形象。

因此,要适度宣传“有限政府”下“有限警察”的定位,警察的社会服务职能应在自身的能力范围内逐步拓展、合理拓展。

第三,要务实地拓展警察社会服务的内容。

公众对警察服务的有效需求非常强劲,警察服务的绩效对于国家的稳定与发展至关重要。

而问题的关键是警察如何有效服务?公众对警察服务的需求主要表现在哪些方面?要切实把握公众的需求来拓宽服务领域,增强服务的实用性和针对性。