传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导 原则，即政治与行政二分法。
第三章 政府部门的运行特征
✓政府是公共管理的主体，是研究公共管理问题的核
心。
✓并不是所有事情由政府来管理效果都好 ✓政府应该在哪些领域行驶权力？
第一节 市场制度与市场失灵
一、处理经济事务的制度路径
经济主体行为
市场制度 政府制度
（二）19世纪的改革
传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。 在1854年，《关于建立英国常任文官制度的报告》即《诺斯科特
-特里维廉报告》建议说：“公共服务应由一批经过认真挑选，获 准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当 的职前考试制度”来选拔。该报告建议：取消恩赐制，取而代之 的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争考试招募人 员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与 机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补教高层次 的职位。 《诺斯科特-特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任 命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。因此，可以说，通过考试择 优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺斯科 特-特里维廉报告》。
威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于行政问题与政治问题联 系在一起造成的。如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那 么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担 任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的 决策。
政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决 许多政党分赃制的弊病。
政党分赃制终结
1880年的大选中，也就是在“政党分赃制”实行了80 年后，参加总统竞选的候选人詹姆斯·加菲尔德立志废止 “政党分赃制”。加菲尔德的名言是：“政党分赃制”下 的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪 而是求职书。加菲尔德如愿以偿地当上总统还没几天，还 没来得及废除臭名昭著的“政党分赃制”，便被一个怀恨 在心的求职未遂者开枪刺杀。当时美国舆论认为是“政党 分赃制”谋杀了总统
（一）早期的行政
Administration: 一种行政执行行为、对各种事务进 行管理，即对执行、运用或处理进行指导或监督。 通常理解为服从上一级的指令并遵照执行。
最早期的行政伴随着国家和政府的诞生而产生。 早期的行政有一个特点，即“人格化”，即以效忠
国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化” 的，即以合法性或效忠于组织或国家为基础。
（三）官僚制理论
马克思 韦伯（Max Weber， 1864-1920）
德国社会学家，观察资本主义工 业的发展和变迁，指出工业化发 展使人日益失去个性，但这种异 化是不可避免的，并且使组织取 得效率的必要条件。
官僚体制的特征：
公职管理遵循一般条例 公职等级制度和权力等级化 现代公职管理建立在书面文件---档案的基础上 分工以形成专门的公职管理 管辖权有明确的规定且严格执行既定规则 根据能力、专长及表现出的业绩决定升迁
Hale Waihona Puke 1883年，也就是“政党分赃制”的殉难者加 菲尔德总统遇刺两年之后，美国国会通过了乔 治·彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”，史称 “彭德尔顿法案”。该法案规定：建立一个不受 党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一 管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用； 禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配 作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险 和建立统一的文官体系。“彭德尔顿法案”奠定 了西方官僚政治的法律基础。
企业制度 其他制度
经济目标结果
市场制度处理问题时出现不合理的原因：
不恰当地将有其他制度处理的事务交给了市场， 超越了市场制度能力的界限
没有充分认识和掌握市场制度运行的本质等规律
二、市场失灵的表现
各国早期的行政
最早的行政系统出现在古埃及，主要为了治理 尼罗河每年一度的洪水和建造金字塔。
西方早期建立的行政系统是以人身依附关系为 特征的，以效忠国王或大臣的合法性基础组成 政府。
裙带关系，花钱买官，司空见惯，并最终向顾 客伸手要钱，补偿最初的投资并且有盈余。
美国的政党分赃制
从政府基层到高层的官职都被获胜党作为战利品来瓜分。 1、首选它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员 将没有动力为政党服务。 2、政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达 到了控制行政体系和国家机关的目的。 3、本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间， 极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法 统治地位。
开启政党分赃制先河
1800年是美国的一个大选年。这次大选进行得十分激 烈，最后民主共和党人托马斯·杰斐逊经众议院投票，以 一票多数当选美国第三任总统。而即将卸任的总统、联邦 党人亚当斯为削弱对方势力，在下台前把许多本党人士紧 急塞进了政府和法院。当时任命这些官员仓促而草率，在 历史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初，杰斐逊 上台后，也毫不含糊地以其人之道还治其人之身。他立即 按“政治上可接受性”的标准撤换了大批联邦党官员，代 之以新执政党的人士。
（四）威尔逊政治行政二分法
威尔逊在1886年说到：
行政是置身于特定的政治范围之外的。行政问题不是政治问题。 尽管政治为行政确定任务，但它不应被允许操纵行政事务……公 共行政是公法的详细而系统的执行。普通法的每一次特殊应用都 是一种行政行为。
例如，税额评定与征收、对罪犯执行绞刑、邮件的运输与投递、 陆军与海军的设备与征兵等，所有这些明显的活动都是行政行为； 但是，指导这些活动付诸实现的普通法显然是超出并高于行政的。 政府行为的广泛计划不是行政性的，而这些计划的详细执行则是 行政性的。
上海财经大学公共经济与管理学院
公共管理学
Public Management
主 讲：唐桂娟 课程类别：专业核心课 学 时：51
第二章 公共管理的一般性质
第一节 传统的行政模式
大纲
一、传统的公共行政模式 （一）早期的行政 （二）19世纪的改革 （三）韦伯的官僚制理论 （四）威尔逊与政治控制