地方政府公共政策执行的问题与对策研究Public Policy Implementation of Local Governments and内容提要:政策执行作为将政策规定的内容转化为现实的过程，是实现公共政策目标的根本途径。
越来越复杂的社会问题凸显出来,需要地方政府通过公共政策的制定来建立制度保障机制,发挥维护社会稳定和发展的职能。
但现实中,地方政府公共政策制定中还存在一些不足和问题,影响了地方的稳定和发展。
本文通过地方政府在政策执行过程中出现的一些现实情况，运用政策执行相关理论，对其存在问题进行分析，并提出了一些相应的对策，以期为地方政府的政策有效执行提供一些参考。
关键词：方政府政策执行原因 公共政策制定 公共利益 Countermeasures: As the process of transforming the content of policy into reality, policy implementation is the fundamental way to achieve the goal of public policy. More and more complex social problems have become prominent, and local governments need to set up institutionalguarantee mechanisms through the formulation of public policies, and play a role in maintaining social stability and development. But in reality, there are still some deficiencies and problems in the formulation of the local government's public policy, which have affected the stability and development of the local government. The reality of the local government in the process of policy implementation, the policy implementation theory, analyzing its existing problems, and puts forward some corresponding countermeasures, in order to provide some reference for the effective implementation of the policy of local government.Keywords:Government policy, reasons for implementation, public policy making, public interest一、绪言（一）问题的提出一般意义而言，从政策科学理论来看，公共政策大致分为三个阶段：政策制定、政策执行和政策评估。
作为公共政策的中间阶段——政策执行，在政策科学理论研究初期，没有得到足够的重视，直到20世纪60年代，人们发现政策效果往往与政策预期目标相距甚远。
在经过那么多论证后而形成的公共政策，缘何会 出现达不到预期效果？关键在政策执行上。
政策学家们也因此开始加强对政策执行的研究。
现实中，现代社会的管理活动，最大范围的是政府管理社会公共事务的体现，而政府的管理活动在一定程度上都是通过公共政策这一手段而完成的。
而在政策制定及执行的实践中，常常出现的问题是，政府或组织在重视公共政策 制定的同时，忽略了对公共政策执行问题的科学实践与总结。
这样的一种现状，导致的直接后果是政策执行难以顺利进行或达不到公共政策预期目标。
这一现象普遍存在于现代社会，在国家层面如是，在地方政府层面也是这样。
这样就带出了公共政策为何不能达到预期目标，如何使公共政策实现预期目标的命题。
政策执行作为公共政策的重要组成部分，随着对其研究的不断深入，也必将推动公共政策研究的纵深发展，从而有效地推动公共管理活动的有序有效进行。
在我国，公共政策在一个角度上可大致划分为中央的政策和地方政府的具体政策，地方政府公共政策以中央的公共政策为依据，但由于区域经济社会发展的差异，无论是在模式上还是在政策本身等方面，地方政策又各有不同，因此，对公共政策研究的进一步深入，必然会涉及到地方政府政策的研究，也必然会涉及到其政策执行的研究，这构成了公共政策研究的又一个分支。
目前我国地方政府在公共政策执行上存在着较多的问题，出现了一些失序、失范及至政令不通、地方保护等现象，致使近年来我国各级行政工作效率低下，有令不行，有禁不止。
究其原因，是对政策曲解、歪曲、截留，也体现出政策本身、政策执行主体、政2策执行体制等环节上存在较大问题。
这与地方政府对公共政策的理解、制定与执行有着极大的关系。
学界对这些都进行深入的反思和分析，主要包括我国公共政策执行现状的总体研究，在总体研究中对政策本身、执行主体、政策体制上给予了相当的重视，作了一些富有成效的研究，提出了一些研究方向与对策，如提高政策质量、提高政策执行者的素质、建立健全公共政策执行体制等。
但是，地方政府政策执行由于区域经济、政治、文化发展不平衡，各有差异，呈现出不同的特点，这些研究都不足以解决当前我国地方政府政策执行体系中存在的诸多问题。
探索我国地方政府政策执行的发展路径，以建立起完整、规范的公共政策执行体系还需要更进一步的研究与实践。
本文从地方政府在政策执行存在问题及其出现问题的原因出发，探讨解决这些问题的途径，提出一些对策，也为公共政策执行研究提供一些借鉴。
（二）研究背景与现状要对地方政府公共政策执行问题进行探讨，首先应对政策执行理论与现状有一个基本的认识。
1.国内外研究背景1965年1月，美国约翰逊总统提出以建设城市和乡村、美化环境为主要内容的“伟大社会”等计划，经过四年的发展后，“伟大社会”计划并没有取得预期效果，换言之，“伟大社会”计划在执行中遭遇了失败，这不仅使美国民众对约翰逊政府失去信任，而且对政策的制定与执行的有效性提出了质疑。
这一事件，也引起了政策学家们的广泛关注，人们在实践过程中越发认识并体会到政策执行的重要性以及效力。
在这样的现实背景下，西方政策学家研究中兴起了对政策执行的研究，形成了一场“执行运动”。
政策执行研究发展至今，大致有三代研究理论。
第一代政策执行研究代表人物有美国学者艾伦·维尔达夫斯基和杰弗里·普瑞斯曼，他们于1973年合作撰写了《执行：联邦政策的期望在奥克兰市落实》一书，通过分析美国加州奥克兰市的一个公共政策案例，认为：要使政策科学从理3论的科学成为行动的科学，就必须研究政策执行问题，以便在政策制定与政策执行之间架起桥梁。
在研究途径上，他们确立了一种“自上而下”的模式，强调层次的指挥命令关系。
这一研究途径阶段强调政策制定与政策执行的分立性，有明确的分工和任务范围，并且假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。
所以，政策执行就是执行一项决定。
依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，政策制定者决定政策目标，政策执行者实行目标，两者形成上令下行的指挥命令关系。
其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断具体化，为上层官员所执行目前的公共政策传播机制还很不健全，存在许多问题。
缺乏有效的信息反馈渠道，执行主体与目标群体之间缺乏良好的沟通互动，造成政策目标群体对政策的质疑；加之目标群体有时缺乏话语权，其意见和建议不能得到及时反馈，政策执行过程中出现的偏差不能得到及时纠正，既不利于公共政策的有效执行，又不能保证公共政策的科学性、可行性。
主观上，目标群体的整体认知水平与政策执行有效与否有能动影响，就如东莞市发放津贴一例，符合条件的人不主动申请，而不符合条件的人对政策内容不了解却积极去申请，虽然与政策制定的不明晰有关，但是却是源于对政策认识不足、利益的引诱、心理的侥幸，促使他们申请补贴，致使各镇（街）人数变动数次、迟迟定不下来，也影响了政策的有效执行。
在教育择校等方面，由于是惯有的不支持不鼓励，已经形成了的社会积滞，人们默许了存在，甚至有时还主动表达多付钱上学的意愿，可见，人们已经从心里上接受这一种并不公平的教育现象。
另一方面，对于社会人来说，人的心理承受能力不是无限的，而是有一个限度的。
这个限度是与人的生活环境、价值与道德观念、行为习惯以及人自身的性格等各种因素有关。
超出这个限度，人或许会冷面对待，漠然看之，但有甚者会产生逆反心理，持抵制或敌对态度，反映在政策执行上，政策对政策目标群体超出了其心理承受能力，就必然会对政策的执行产生更多更大的障碍。
新制度经济学认为,政府是制度的最大供给者,是一种最为关键的生产性资源。
制度本身就是一种公共产品,提供公共产品是国家的基本功能之一,由政府生产公共品比私人生产公共品更有效。
因此,需要政府出面实施强制性的制度安排。
[1]政府可以通过公共政策的制定来建立制度保障机制,影响和调节各种社会利益关系,履行维护社会稳定和发展的职能,发挥其在构建和谐社会中的权威作用。
所以说,公共政策的制定对于社会的稳定良性发展十分重要。
国内外学者对于公共政策的定义有很多,如托马斯戴伊认为,“凡是政府决定做或者不做的事情就是公共政策。
”[2]我国学者林水波、张世贤也持这种观点,认为“公共政策就是政府选择作为或不作为的事情。
”[3]戴维伊斯顿认为,公共政策就是政治系统对全社会价值所做权威性分配。
[4]因此,可以理解为公共政策是政府依据特定时期的目标,对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。
对社会的存在、运行和发展起着导向、管制、调控和分配的功能。
一、公共政策制定的重要性公共政策是一个从制定、执行、信息反馈、政策修改、政策终结等一系列行为过程中产生的结果。
在此过程中,一个正确制定的有价值的公共政策雏形,一开始就决定了该项政策的生命力和作用,因此,作为公共政策形成之初的政策制定环节显然具有重要的意义。
(一)公共政策的制定是政策执行、反馈、监督的前提,它的优先地位不容忽视。
公共政策过程包括公共政策制定、执行、评价等环节,其中,公共政策的制定是首要环节,公共政策制定是指从发现问题到公共政策方案出台的一系列功能活动过程,它是整个公共政策过程的起点和基础。