我国地方“土地财政”的现状第一节“土地财政”的概念和内容一、土地财政概念土地财政概念的历史并不长。

20世纪90年代以来，随着国民经济的急速发展，尤其是房地产业的发展和国民经济建设的需要，对土地的需求量越来越大。

以土地和房屋的投资开发、买卖、经营管理、修缮、服务等内容组成的房地产业已经成为中国国民经济大厦的支柱，成为不可或缺的经济增长点之一。

从土地取得的收益已逐渐成为地方政府财政收入的一个重要来源。

在一般意义上，通常所说的“土地财政”是指以政府为主体，围绕着土地这一资源所进行的一系列财政收支活动和利益分配关系。

但国内现行的研究中，大多数学者都把“土地财政”认作是一个贬义词。

可以这么说，“土地财政”是目前国内学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的一种戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益，即地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源。

如蒋省三、刘守英指出“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的‘土地财政’。

”①土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。

也有人直接将土地出让金称为“第四财政”收入（王美涵，2005）②。

中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

基于以上几种观点，本文中所说的土地财政指的是地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。

①二、土地财政的内容土地作为一种特殊的客体，它既有资源属性，又具有财产属性。

土地能够给土地所有者和土地使用者带来长期而稳定的经济收益时土地作为资产的一个基本特征。

这种由土地所带来的经济收益即称之为土地收益，它一般指土地在开发和利用过程中由于各种因素所形成的利润。

政府土地收益，我们也可以形象地称之为政府的土地财政收入，是指政府以土地为对象获得的经济收益。

关于土地财政收入（土地收益）内容方面，张晓洁(2004)构建了一个比较完整的内容体系。

他认为对于国有建设用地而言，“财政土地收入”主要由土地税收、土地非税收入和隐性财政收入三部分组成①。

刘红梅、张志斌等（2008）在其基础上将土地财政体系分为四部分，分别是土地资产收益、土地税收收入、行政性收费收入及其他收入②。

根据上述观点，再结合收益来源的不同，本文将土地财政收入分为三类：一是土地税收，即政府凭借政治权力，按照法律规定的标准，从土地所有制或土地使用者手中强制地、无偿地取得部分土地收益的一种税收，具体包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税等。

二是土地租金，简称地租，即政府作为土地所有者，凭借土地所有权依据经济的原则，向土地使用者索取的使用土地的报酬，这是政府代表国家对城市土地拥有的所有权在经济上的体现，具体包括土地出让金（这土地财政收入中的最主要的也是占最大头的）、年租金收入、场地使用费等。

三是土地收费，即政府根据法律和政策规定，在管理土地过程中收取的各种费用。

具体包括三类：行政事业性收费，如征地管理费；服务性收费，如土地证工本费；资源性收费，如耕地开垦费等。

目前，政府的土地收益在地方政府财政收入中占有举足轻重的地位，土地也由此成为地方政府谋取政绩的重要手段。

第一，土地收益十分巨大，对于增加地方政府财政收入有很重要意义。

地方政府的财政收入可分为两大块，一块为预算内收入，另一块是预算外收入。

政府的三类土地收益中，土地税收属于政府的预算内收入，土地租金和土地收费则属于预算外收入。

三类土地收益中，以土地租金最多，其中最为重要的是土地出让金，占政府土地收益的绝大部分。

土地出让收入在地方政府预算外收入中所占的比例也是最高的。

三、土地财政与地方政府的关系财政是政府的收支活动。

政府为了实现其职能需要筹集资金，体现为组织财政收入的活动。

为政府职能的具体实现支出资金，体现为财政的支出活动。

在国①民经济以乡村经济为主、就业人数中的大部分人在农业部门就业、乡村经济以农业为主要收入来源的情况下，中央政府和乡村地方政府财政收入的主要来源均是土地产出，因此土地财政在国家工业化的初级阶段具有重要的意义。

在这一阶段政府财政收入的主要来源为土地农业利用的相关税收。

从现代国家角度考虑，这一阶段国家还基本是传统的国家，政府主要提供的是国防、法律和防治自然灾害等公共产品。

在国民经济由农业社会向工业社会转换阶段，国防和法律等传统公共产品已经不占重要比例公共交通、城市基础设施建设、医院、学校和图书馆等成为政府提供公共产品的主要内容。

尤其是城市化的初级阶段和加速阶段，政府财政的主要内容是连接城市之间的交通，为建设新城区筹集资金，这一阶段与以维护和更新设施阶段的老城市不同，不仅需要资金，更需要大量新的土地投入。

这就涉及因为土地使用目的改变而出现的土地所有权和土地使用权变更相关的财政问题。

一方面财政需要投入资金，对于原来的土地所有者进行补偿，同时需要投入资金对这些土地进行城市化开发。

因此，在这一阶段，无论是中央政府还是地方政府的财政活动，往往都与土地有关，都是关于土地投入和产出、土地非农化利用产出利益分配的活动。

由于城市化的实体是城市本身，因此。

市镇地方政府财政活动中与土地有关系的活动要多于中央政府的财政活动中与土地直接相关的比例。

在现阶段，在国家城市化的加速阶段，地方政府财政活动实际上是以土地财政为特征。

在各国城市化过程中，地方政府以土地财政活动为主的特征，由于中国特点的土地所有权制度和政府之间财政分工制度更加强化了。

因为中国的地方政府同时是城市土地所有权单位，政府的财政活动中土地出让占据重要地位。

由于土地收益十分巨大，同时地方政府对土地收益有较大的自助支配权，开发土地资源类的非税收入便成为地方政府谋求财政收入增长的重要对策之一。

尽管按照目前分税制的规定，地方政府财政收入中有来自土地方面的土地增值税、耕地占用税等税收，但由于土地税收总量相对较小，对地方政府特别是财政出现困难的地方政府而言，他们更感兴趣的是如何获得大量土地出让收入。

在这样一种动机下，经营城市、经营土地、以地生财应运而生，土地成为地方政府的重要收入来源，在很多地方已经成为名副其实的“第二财政”。

第二节地方“土地财政”形式与规模由前所述可知，我国政府土地相关收益（土地财政收入）主要为土地税收、土地地租、土地收费这三大类，因此地方“土地财政”形式也可以这么进行分类，即地租、地税和地费，下面我们分别从地租性收入、地税性收入和收费性收入三个方面对我国目前的“土地财政”规模进行分析。

一、地租性收入我国是土地公有制国家，土地资源是国家最大的国有资产，政府地租性收入的规模应该是非常大的。

收入形式主要有：土地出让时，土地使用者向国家支付土地使用权出让金；划拨用地的使用者缴纳的补偿、安置等费用；土地使用者租用国有土地的租赁收入（年租金）；国有土地使用权作价出资入股后的分红或股利收入。

当前，土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税收入和土地资源性收费当中，其实也含有一定的国有土地权益收入在里面。

在地租性收入中，土地出让金是其最主要的构成部分，而且也是当前矛盾和问题的焦点。

（一）土地出让金我国土地有偿使用制度于1986年前后提出，1987年开始在部分省市试点，1990年全国推广，在认识和实践上经过了一个逐步深入、改革完善的过程。

1．土地出让金预算管理的发展历程。

实施初期，虽然政策规定，土地出让金的收支管理应全部纳入财政预算管理。

但实际执行情况并非如此，各地普遍存在任意分散占用、随意挪用的现象。

全国1992～1995年土地出让金收入1857亿元中，实际上缴财政预算的只有87.11亿元，仅占4.69%。

其余大部分收入未通过预算管理而直接用于城市基础设施建设、返还企业、提取土地出让业务费以及其它预算外支出等等。

1996年中央责成财政、审计、监察、纪检委各部门组织人力到各地区开展调查，进行清理整顿，并再次明确规定，从1997年起国有土地出让金必须全部上缴财政专户储存，纳入财政预算管理，加强收支监管。

1998年8月根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，土地出让金陆续改为财政专户管理。

但对是全部价款还是净收益纳入财政专户，财政与国土部门却有不同的意见争论。

当时，财政部门认为应当全额缴入专户，并已明令各地执行。

而国土部门则主张将净收益缴入财政专户，成本费用部分仍由国土部门掌握使用。

之后有关利益各方围绕土地出让金预算管理问题一直争论不休。

这个问题直到2006年12月17日，国务院办公厅在《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）中再次明确“土地出让收入总价款进去基金预算管理”才算有了进一步的结果。

2．现行土地出让金的具体构成。

总的来说，土地出让金核心部分是土地使用权的出让价格，即属于土地租金性质的地价款，也就是除去成本费用后的出让金净额。

出让金的另一部分是成本费用，它包括征用农地费用、“七通一平”等土地开发费用、改造旧城的拆迁费，以及其它税费等支出。

财政与国土部门之间关于土地出让金管理的“全额”、“差额”之争的焦点，就是在于土地出让金中所包含的土地开发费用、拆迁费用和土地征用费是否应统一纳入预算管理。

3．现行土地出让金规模及财政地位。

自从实行国有土地有偿使用制度以来，国有土地使用权的出让规模不断扩大，出让金收入也随之增加。

据国土资源部统计，1993～2000年，全国共出让土地825228宗，出让面积350751.9公顷；2001年出让土地宗数比1993年增加24674宗，年均增加3525宗。

2001年起，全国通过招拍挂方式出让国有土地使用权的数量急剧增加。

2001年，通过招拍挂方式出让的土地面积为6600公顷，所占比例仅在5%以下；2006年时这一比重提高至30.5%，2009年则达到了，，，随着土地出让金规模的不断扩大，其在政府财政收入中所占的比例也越来越大。

2001年时，全国土地出让金总收入占全国地方本级财政收入的比重还不到1/6；至宏观调控前的2004年，全国土地出让金总收入占到地方本级财政收入的50%以上，宏观调控力度加大后，这一比例在接下来的两年有所降低，2007年又急剧反弹，始终是三分天下有其一，成为名副其实的土地财政。

（二）土地年租金相对于一次性收取国有土地使用权的出让金制，年租金制则是改出让金的一次性收取为分年收取。

以深圳为例，该市是最早实行土地年租金制的城市之一。

该市从20世纪80年代初期就开始征收土地使用费，并数次发文对土地使用费的征收标准进行调整。

对临时用地收取年度租金也早在90年代中期就开始了。

1994年，市政府以会议纪要和深规土字[1994]92号文，规定了临时用地年度租金标准。

但是在实践中，深圳市土地管理部门没有注意两者之间的协调使用，以至于出现划拨用地与出让用地的利益不协调，以及因改变用途、增大容积率而发生的土地级差收益无法征缴等问题。