以大部制理念构建统一的灾难应急管理体制作者：于海艳袁泉来源：《管理观察》2011年第25期摘要：中国是一个灾害频发的国家，中国政府针对灾害的管理已有了非常大的改进，但同时，也暴露出一些不足。
由于各机构针对特定灾难的分散管理模式，导致各层级各部门在整体反应上职能不清，协调性差。
我国2008年开始推行大部制机构改革，而大部制理念与应急管理方面的体制需求正好吻合。
以此为初衷，在我国目前的应急管理机构及职能的基础上，与大部制理念相结合，探索我国新的应急管理体制。
关键词：应急体制大部制统一管理我国是一个灾害频发的国家，而面对种种变数，我们不可能将一切隐患消除，所以我们的应急管理能力对于我们社会的和谐稳定发展至关重要。
科学合理、顺畅高效的应急管理体制是实现高水平、高效率应急管理能力的重要保障。
我们所要面对的公共危机种类越来越多，影响范围越来越广，扩散速度越来越快，复合型机越来越多，针对这一趋势，提升综合应对能力成为急迫需求。
2008年，中国启动了以“大部制”为核心的新一轮的政府机构改革。
所谓“大部制”即为大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
大部制理念与我国目前提升应急管理体制的综合性应对能力完全吻合。
一、我国灾难应急管理体制现状体制是指组织模式和主体相互权力关系的正式制度建构。
政府应急管理体制是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能。
①目前，我国的应急管理模式是：在党中央、国务院的统一领导下，分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主。
我国实行党中央、国务院统一领导应急管理的体制模式，国务院是全国应急管理责任主体和最高行政领导机构,遇到重大公共危机,通常是启动非常设指挥机构，或者成立临时性指挥机构,由国务院分管领导任总指挥,以国务院对口主管部门为主负责预防和处置工作，其他相关政府部门参与配合。
需要多部门协作的经常性危机应对，在主管部门设立综合协调机构，负责牵头协调。
国务院各职能部门中负责有应急管理的机构为了应对职责范围内的重大公共危机,分别建立了各自的应急管理指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍。
2005年末国务院在国务院办公厅内设立了国务院应急管理办公室,为司局级机构,负责国务院办公厅所承担的相关应急管理方面的值班、信息汇总和综合协调工作,发挥运转枢纽作用。
根据公共危机发生的规模程度和影响范围,分别由各级政府实施应急管理；跨省区、跨部门或特别重大的公共危机,由国务院及有关部门进行直接管理,地方各级政府予以协助配合；其他局部性的或一般性的公共危机，由地方相应层级政府负责处理,上级政府或有关部门可予以指导、支持和帮助,初步形成了条块结合的管理结构和响应体制。
另外，国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。
（二）现阶段我国应急管理组织体系效果分析从近几年的灾害应急情况来看，目前我国应急管理组织体系设置虽然有自身强大的优势，也有暴露出来的不足。
1、协调性差我国目前这种特定灾难的分散管理模式，对于单一灾情的危机事件的快速反应能力比较强，但是，对于复合型危机事件的快速反应能力就显得比较低效。
而现实状况是，单一型危机越来越少，复合型危机越来越多，常常是一种危机在短时间内引发多种危机，或者多种危机交织在一起，互为因果，处理难度加大，同时，顺利解决所要涉及的部门也越来越多，越来越需要多部门之间的协作配合。
虽然在《国家突发公共事件总体应急预案》中规定：“需要多个国务院相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。
”②但并没有其他细则或文件详细规定各部门职责，例如，突发公共卫生事件的应急处理，卫生、交通、通信、信息、物资供应等部门和地方政府都有各自的应急管理职能，但如何统一行动，协同运作，却没有明确的职责规定。
所以，在实际的配合当中存在着职责分工不明确，管理存在交叉和真空。
同时，目前由于条块应急管理职责划分并不清晰,经常出现条块衔接配合不够,管理脱节,协调困难等问题。
中央所属的企业,在地方发生了重大事故,往往出现与当地政府及有关部门行动的协同性较差等问题,信息通报不及时,地方无法配合救援,导致事故影响扩散等。
国务院办公厅设国务院应急管理办公室，很多地方政府也相应的设立了“应急管理办公室”，作为应急管理的日常办事机构，“承担应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用”。
但这些机构通常与政府值班室两块牌子一套人马，在日常运作中，却与原来的值班室没有明显区别，有些地方的应急办主任则由政府办公室主任兼任，容易使得工作重心偏向政府办公室工作，而忽视应急办工作职能的发挥。
因此，协调工作的权威性和力度都不足以满足应急管理的需求。
③2、连续性差由于是业务部门分管危机应对，危机处理后的经验，包括部门间合作应对的经验不能够有效的保留，往往随着人员流动而丧失。
而对于危机管理尤其是突发性危机的紧急应对而言，往往都是在时间紧迫、信息有限的情况下，做出非程序性的决策，而这种决策对于决策者个人的经验和素质水平有非常高的要求，因为不存在统一管理的部门，加上各业务管理部门的人员流动情况，很难保证专业人员的培养和经验的保留传递。
导致面临危机的时候决策质量难以保证，部门之间磨合成本加大，浪费时间，加大风险。
3、监督不力危机管理本身的过程不仅仅包括紧急应对，还包括预警、预防、善后等多个环节。
而对于部门分散管理的模式，各部门的危机应对的能力建设、准备工作、职能全面性，并没有清晰明确的考核标准，也没有专司考核该类职能的主管机构，问题或者成绩往往只能通过已经发生的危机事件的反应结果来体现，如果有问题的话，往往发现较晚，只能亡羊补牢。
而对于危机管理而言，最好的效果是事前控制，防患于未然。
4、信息共享不充分各部门分散管理的模式下，信息搜集与分析也是各自为战，而且信息管理体制基本复制行政管理体制，逐级管理、对上负责。
这种模式导致的问题主要体现在以下几方面：（1）瞒报、缓报、漏报情况严重。
除了一些相对较专业的信息部门之外，政府的很多信息机构往往职责不明，随意性大，人员专业性不够，对于信息的敏感性较低。
同时，因为信息管理是对上负责、逐级上报，所以很容易受部门利益影响，进行信息筛选。
（2）分析效果差。
一些信息部门本身专业性不强，导致信息加工和分析的深度不够。
更为重要的是，各自为战的信息管理方式，导致沟通不够，信息共享不充分，对于综合性的信息分析、评估、判断、预测预警工作产生严重阻碍。
（3）资源浪费。
各部门都建立了自己的信息搜集和检测体系，重复建设严重，资源浪费。
例如，中国气象局与水利部都要测雨，并各自组建的监测雨量站：中国气象局所属监测网共有地面气象站2490个，有测雨站957个；水利部所属水文监测网点3172个，有雨量站15368个。
资源分散，重复建设严重，并且沟通差，不利于综合分析。
④二、大部制理念下新体制探索遵循大部制理念，在坚持分类管理、分级响应、属地管理的基础上，将分散于各部门的应急管理职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，职能有交叉和重复设置的进行重新梳理整合，建立统一的应急管理机构统筹管理，以加强总体协调，提高效率，降低成本。
建立统一的管理危机应急管理机构进行权威性的综合协调，是当代世界各国政府应对危机的通行做法，如美国的联邦国土安全部,俄罗斯的紧急情况部,英国的内阁办公室国内紧急状态秘书处,日本的内阁危机管理总监和内阁危机管理中心等。
新的危机应急管理的组织结构框架主要由领导机构、指挥协调机构、日常管理机构、专家咨询机构、地方政府机构组成。
在中央政府层面具体由国务院、国务院应急管理委员会、应急管理办公室、专家组、危机应对局、职能部门、综合协调部门组成。
（一）领导机构、指挥协调机构与专家组。
在新的体系框架下，依然坚持国务院为特大、重大危机事件的领导机构。
由于国务院主要工作还是常态管理，因此，需要设立一个专门机构代表国务院来处理应急管理事务，可命名为“国务院应急管理委员会”，负责公共危机应对的综合指挥协调，可以是非常设机构。
当危机等级上升到最高级别，需要由国务院出面协调时，可成立应急工作组，以此解决统一协调不到位和协调力度不够等问题。
同时，加强咨询机构建设，由应急管理委员会下设的常设机构负责各类专业人才库建设，分类建设，统一管理，数据共享，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。
（二）日常管理机构国务院应急管理委员会被设计成非常设机构，那么，为了保证危机管理工作的专业性和连续性，必须设立日常管理机构。
可在国务院应急管理委员会下设“应急管理办公室”，负责日常管理工作。
同时，按照危机类别和危机管理过程来设计具体工作部门，对危机进行全方位的统一管理。
具体工作部门可以分为三类：按照类别进行划分的危机应对局；按照危机管理过程划分的职能部门；跨部门、跨领域的综合协调部门。
1、分类管理部门根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件⑤，每一类危机都有自身的特点和管理重点，可以依此在统一的危机应急管理机构设立分类管理机构，对某类危机进行统一管理。
考虑到许多自然灾害的发生有可能导致多种类的事故灾难，所以两者很多情况下联系紧密，紧急应对过程中会存在许多职能交叉的情况，所以，可以考虑在组织设计时将自然灾害类和事故灾难类危机应对归属一个部门。
由此，按照危机类别，可在国务院应急管理委员会下设立“灾害事故应对局”、“公共卫生安全应对局”、“社会安全应对局”。
2、按过程划分的职能管理部门在进行部门设计时，必须考虑日常管理职能覆盖危机管理全过程，以解决原来分散于各部门的部分危机管理职能存在缺漏和被边缘化的情况。
危机管理过程可以概括为缩减、预备、反应、恢复四个阶段（罗伯特·希斯的4R模式）。
“缩减”阶段主要是通过风险评估及时发现风险、排除隐患，预防危机发生或者减少危机发生后的冲击程度；预备阶段主要目的是一旦危机发生，使损失最小化；反应阶段是指危机一旦爆发，采取紧急措施，实施紧急处置和救援，尽可能在最短时间内遏制危机发展势头；恢复阶段是危机过后的善后工作，赔偿救助，修复重建，消除影响，评估改进等等。
以此为依据，结合各职能的地位、独立性、整合难度等因素，可将职能体系划分为以下几种：信息处理、媒体管理、灾害预防与消除、紧急准备与反应、善后工作、国际合作、宣传教育。