第三阶段是从 2005年 4月我国 5公务员法 6的颁布至今。在这个阶段, 学者们除把第二阶 段的一些研究推向深入之外, 主要是围绕 5公务员法 6展开研究。针对 5公务员法 6的创新, 一批 教材得到更新, 一大批学术论文也涌现出来。一些论文分析我国公务员法的创新, 突出了 5公务 员法 6的法制化与科学化的管理特征。¾ 有的进行中外公务员制度比较研究。如有学者提出, 借 鉴日本公务员 / 再就职 0制度, 建立我国公务员合理的再就业制度及相关配套措施, 营造公务员 宽松的退出环境。¿ 还有学者提出要正确认识西方公务员制度的基本特征, 从中国国情出发, / 洋为中用 0才有助于中国现代公务员制度的建立; À等等。
¹ 参见任爽、石庆环: 5科举制度与公务员制度 6, 商务印书馆, 2001年版。 º 陈振明: 5转变中的国家公务员制度: 中西公务员制度改革与发展趋势及其比较 6, 5厦门大学学报 6, 2001 年第 2 期; 王
玉凯: 5美国行政改革的最新发展及其启示 6, 5政治学研究 6, 1998 年第 1期。 » 李和中: 5中国加入 WTO 与公务员制度的创新6, 5天津行政学院学报 6, 2002 年 5 月。 ¼ 秦立春: 5有待改进的公务员考核制度 6, 5中国行政管理6, 1998 年第 4期。 ½ 蒋硕亮: 5公务员激励不相容问题研究 6, 5中国行政管理6, 2004 年第 6期。 ¾ 何颖: 5公务员法的制度创新 6, 5中国行政管理 6, 2006 年第 3 期。 ¿ 李和中: 5日本公务员 / 再就职 0制度的改革及启示 6, 5中国行政管理 6, 2006年第 2 期。 À 周敏凯: 5西方现代公务员制度改革与中国公务员制度建设的理论思考 6, 5政治学研究 6, 2006年第 2 期。 Á 杨海蛟: 5新中国政治学的回顾与展望 6, 第 457页, 世界知识出版社, 2000 年版。
要建立高效廉洁的政府, 首先要建立现代公务员制度, 拥有一支积极主动、精明干练的公务 员队伍。自 1993年我国公务员制度建立以来, 公务员制度就成为我国社会主义政治文明的重要 组成部分, 它的不断完善也推进了我国政治文明的不断发展。因此, 对公务员制度的研究成为政 治学与行政学强烈关注的热点之一。本文对国内学术界有关我国公务员制度研究的成果进行了 初步梳理和总结, 以期引起理论工作者和实践工作者对这一问题的进一步研究。
¹ 5邓小平文选 6, 第 2卷, 第 326 页、第 331页、第 336页, 人民出版社, 1994 年版。
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中国公务员制度研究的回顾与展望
了相应的规定。 5条例 6的颁布实施极大地调动了学者们对我国公务员制度的研究, 学术界呈现 出一派繁荣景象。学者们的研究可归纳为如下几个方面: 一是出版了一批本科生、研究生学习以 及公务员培训用的教材。这些教材以 5条例 6为依托, 全面介绍了公务员制度的主要内容。二是 公务员制度比较研究的著作出现。这些著作比较了英国、美国、法国、德国、加拿大、日本、中国的 公务员制度建立、发展及改革。此外, 也出现了比较科举制度与公务员制度的著作。¹ 三是发表 大量的研究论文。这些论文有研究中西公务员制度的比较及对我国的借鉴; º 有的研究中国加 入 W TO 与我国公务员制度的创新; » 有的研究我国公务员制度的某个具体环节存在的问题及解 决对策; 如有学者主要研究了基层公务员的绩效考核, 并提出了我国基层公务员绩效考核的基本 框架。¼ 还有学者分析了我国公务员的激励机制, 并对完善公务员激励机制提出了有益的建议 和对策。½ 四是随着国内行政管理学科与公共管理学科的发展, 涌现出一大批有关公务员制度 的硕士、博士论文。
¹ 欧文 # E# 休斯: 5公共管理导论 6, 第 33页, 中国人民大学出版社, 2001年版。 º 毛彩菊: 5我国公务员制度的十大反思 6, 5云南行政学院学报 6, 2005年第 1期。 » 张成福, 党秀云: 5公共管理学 6, 第 180页, 中国人民大学出版社, 2001 年版。 ¼ 何颖: 5公务员法的制度创新 6, 5中国行政管理6, 2006年第 3 期。 ½ 李文良: 5公共部门与人力资源管理 6, 第 125 页, 吉林人民出版社, 2003 年版。 ¾ 宋世明: 5中国公务员法立法之路 6, 第 320 ~ 321页, 国家行政学院出版社, 2004年版。
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中国公务员制度研究的回顾与展望
条第 3款规定: 公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。可以说, 5公 务员法 6规定的公务员分类制度是一种以职位分类为主, 职位分类和品位分类相结合的分类制 度。¹ 根据公务员分类制度设计的立法思想, 划分类别的标准, 不仅要依据职位的性质和特点, 还要取决于管理的需要。 5公务员法 6将行政执法类、专业技术类从综合管理类中区别出来, 同 时也考虑了法官、检察官单独归类的问题。对这些职位上任职的公务员, 实行了有所区别的管 理。 5公务员法 6还构建了公务员 / 职务晋升 0与 / 级别晋升 0的 / 双梯制 0, 拓宽了公务员晋升渠 道, 调动了公务员的积极性, 完善了公务员激励机制, 为公务员特别是基层公务员的成长拓展了 广阔的空间。
中国公务员制度研究的回顾与展望
蒋硕 亮
内容提要: 公务员制度是我国社会主义政治文明的重要组成部分。从 20世纪 80年代 中期至今, 以 5国家公务员暂行条例 6和 5中华人民共和国公务员法 6的颁布为两个分界 线, 可以将国内学术界对我国公务员制度的研究分为三个阶段。三个阶段研究的主要 内容有公务员的管理理念、分类管理制度、任期制度、录用制度、评估机制、晋升制度、廉 政制度、管理体制等方面。为了我国公务员制度研究的不断拓展和深化, 需要加强公务 员制度系统性、内部制度结构、比较研究以及制度创新等几个方面的研究。 关键词: 政治文明; 公务员制度; 回顾; 展望
(二 )公务员分类管理制度: 职位分类还是品位分类 职位分类和品位分类是两种基本的公务员分类管理方式。职位分类是以职位的性质、责任 轻重、工作难易程度、所需资格条件为标准的一种人事分类方法, 它的主要特点是以 / 事 0为中 心, 不考虑人员的个人资历情况。品位分类则是以公务员职务高低、资历深浅和获得报酬多少为 分类标准的人事分类管理办法, 它的主要特点是以 / 人 0为中心, 重视公务员的资历和出身。职 位分类和品位分类都在一定程度上存在着缺陷。职位分类的主要缺点是专业区分过于细密, 不 便于人才流动; 分类程序繁琐, 运行成本高; 忽视 / 人 0的因素, 不利于公务员积极性、主动性的发 挥。品位分类的主要缺点是: 因人设岗, 导致机构人员臃肿; 重视资历, 同工不同酬; 妨碍公务员 的专业发展等。 两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。职位分类和品位分类的两个典型代表国家美 国和英国在公务员制度改革中, 主张将职位分类与品位分类有机结合起来, 以职位分类为主, 兼 顾品位分类, 借以实现两种制度的 / 融合 0。½ 在我国 5公务员法 6立法过程中, 有学者主张, 品位 分类在我国根深蒂固, 源远流长, 因而在立法上要以品位分类为主, 兼顾职位分类因素, 走出一条 职务与级别完全分离, 以级别为主的品位分类管理制度, 更符合我国的管理习惯。¾ 这种观点未 被 5公务员法 6接受。 5公务员法 6第 14条第 1款明确规定我国实行公务员职位分类制度。第 19
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政治学研究
2管理理念: 以事为本还是以人为本 以事为本是传统官僚制组织的管理理念, / 它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人
格化的行政 0, ¹ 强调以工作职位为中心, 把人看成是完成组织任务的工具, 排除了人的心理情感等 各种非理性因素, 使对公务员的管理变成象对物的管理一样, 可以控制和可精确计算。这样一来, 公务员个人只能服从命令、照章办事、墨守成规, 成为庞大的、永不停歇的官僚机器中的一个小小的 齿轮。在这种漠视公务员心理情感的管理理念的束缚下, 对公务员的培训开发也仅仅是单纯为了 工作的需要, 没有将公务员的个人兴趣与职业生涯的发展等人性化因素考虑进去。º
第二阶段从 1993年 8月 5国家公务员暂行条例 6的发布到 2005年 4月 5中华人民共和国公 务员法 6 (简称 5公务员法 6 ) 颁布。 1993年 8月 14日, 国务院于发布了 5国家公务员暂行条例 6 ( 简称 5条例 6) , 条例共有 18章 88条, 对国家公务员从考试录用到退休的各个管理环节, 都做出
一、我国公务员制度研究的三个阶段
第一阶段是从 20世纪 80年代中期到 90年代前期。我国公务员制度的研究是在改革开放 之后才开始的。 1980年 8月 18日, 邓小平在中央政治局扩大会议上作了 5党和国家领导制度的 改革 6的重要讲话, 针对一些具体制度的弊端, 明确提出 / 要打破老框框, 勇于改革不合时宜的组 织制度、人事制度 0。并强调指出: 干部人事制度改革的 / 关键是要健全干部的选举、招考、任免、 考核、弹劾、转换制度, 对各级各类领导干部职务的任期, 以及离休、退休, 要按照不同情况, 做出 适当的、明确的规定 0。同时还要求就改革干部人事制度进行 / 认真调查, 比较各国的经验, 集思 广益, 提出切实可行的方案和措施。0¹ 邓小平提出改革原有人事制度之后, 为适应经济体制和政 治体制改革的需要, 国家公务员制度研究被提上议事日程, 开始了理论上的探索。在中国政治学 与行政学领域展开了对公务员制度的研究。学者们的研究最初采取 / 拿来主义 0方法, 借鉴国外 比较成熟的公务员制度, 出版发表了大量的介绍西方国家公务员制度的著作和论文。有代表性 的著作有: 5文官制度 6、5各国公务员制度 6、5二十国人事制度 6、5世界各国公务员制度 6和 5公 务员制度的理论与实践 6, 等等。这批早期文献为我国公务员制度的研究打下良好的基础。
二、我国公务员制度研究中的主要问题
从上个世纪 80年代中期开始, 我国公务员制度的研究迄今已有二十多年的历史。经过短短 20多年的理论研讨与实践探索, 我国公务员制度建设取得了引人注目的成就。我国公务员制度 的框架已建立起来, 形成了一个以 5公务员法 6为主导, 由多个单项法规和实施细则为配套的公 务员管理的法规体系。与此相联系, 各种基本运行机制逐步确立起来。通过全面推行公务员制 度, 实现了由传统的干部人事制度向现代公务员制度的转变, 我国公务员队伍的结构得以优化, 人员的素质有了明显的提高。这些成绩的取得与广大理论工作者对公务员制度的探索是分不开 的。可喜的是, 相关研究成果能够克服改革开放以来, 中国政治学与公共行政学研究不足的一个 重要表现 ) ) ) / 没有明显的流派分化, 不同观点的争鸣也不充分 0。Á 在公务员制度三个阶段的 研究中, 学者们就公务员管理理念、分类管理制度、评估机制、管理方式、录用机制、公务员任期、 职务晋升、管理体制等方面展开过激烈的讨论和争鸣, 并构成国内学术界有关我国公务员制度研