耕地占补平衡制度的实施状况分析作者：胡国成等来源：《农学学报》2014年第03期摘要：以临安市为样本，对其近5年占补平衡补充（新垦造）耕地进行了调查和检测，结果表明：补充耕地无论在数量、质量还是利用情况方面都未能达成耕地占补平衡制度的设计初衷。
在深入分析补充耕地质量等次、利用现状及有关土地法管理法律法规执行情况的基础上，梳理出在耕地占补平衡制度执行中存在的问题，进而提出通过树立正确的业绩观，落实耕地保护问责制；优化非农建设用地选址，尽量少占用优质耕地；优化土地的开发整理复垦设计，提高耕地质量以及完善法律法规，切实做好补充耕地后续管理工作等方面来有效落实耕地占补平衡制度。
关键词：耕地占补平衡制度；耕地保护；临安市中图分类号：F301.21 文献标志码：A 论文编号：2013-0342The Research about Balance System of Farmland in Occupation and Supplement：An Demonstration From Lin’an CityHu Guocheng1， Chen Dinghong1， Huang Xueping2， Zhou Changhao3， YuGuangrong4， Pan Jianli1（1Agriculture Technical Extension Centre of Lin’an，Lin’an 311300， Zhejiang， China；2Agriculture office in Heqiao Town，Lin’an 311324， Zhejiang， China；3Agriculture office in Tuankou Town，Lin’an 311325， Zhejiang， China；4Agriculture office in Qingliangfeng Town，Lin’an 311323， Zhejiang， China）Abstract：The paper takes Lin’an City as sample， studies the supplementary cultivated land in recent five years. The results showed that the quantity， quality and utilization of supplementary cultivated land is not fulfilled its designed function. on the basis of the in-depth analysis of supplementary cultivated land quality， the utilization situation and the implementation of laws and regulations related to management of land law， the paper summarizes the problems existing in the practice of the balance system of farmland in occupation and supplement， and puts forward by setting up correct view of achievements，implementing the accountability system of farmland protection； optimizing the non-agricultural construction land location， taking up less high quality farmland； optimizing the design of the land development and reclamation， improving the quality offarmland and perfecting laws and regulations， strengthening subsequently management works of supplement land to effectively implement the balance system of farmland in occupation and supplement.Key words： Balance system of farmland in occupation and supplement； Farmland protection；Lin’an City0 引言耕地是中国宝贵的战略资源。
目前，中国耕地面积仅占土地面积的14%，且2/3为中低产田，后备耕地资源严重不足[1]。
与此同时，中国还面临着人口总量大的基本国情。
出于对国际国内粮食安全的考虑，自1997年以来，中国实行了世界上最严厉的耕地保护制度，如耕地总量动态平衡、占补平衡以及保护1.2×108 hm2耕地红线等[2-3]。
伴随着城市化进程的不断推进，耕地数量减少的趋势不可避免，耕地保护的形势愈发严峻。
耕地占补平衡制度作为《土地管理法》（第三十一条）中一项旨在保护耕地规定，要求非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地；没有条件自己开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
耕地占补平衡制度是落实耕地总量动态平衡的重要措施之一，标志着中国耕地保护相关法律法规和制度体系基本形成[4-5]。
尽管国家在法律层面对耕地保护做出了明确的规定，但从各地的实践来看，成效并不明显。
主要表现为补充耕地的质量与占用耕地的质量不相符，“占地多为好地，补地多为次地”[6]，有违耕地占补平衡制度的设计初衷。
笔者以浙江省临安市为样本，考察当地近五年占补耕地的质量与利用情况，并针对存在问题提出相应的对策与措施，以期为各地更有效地实施耕地占补平衡制度，更有力地保护耕地提供参考。
1 研究对象补充耕地的数量、质量与利用状况1.1 研究对象补充耕地的数量与质量自2008年以来，临安市合计实施垦造耕地项目69个，完成新垦造耕地（经相关部门验收认定）面积614.77 hm2，平均每个项目面积8.91 hm2，平均每年完成新垦造耕地面积122.95 hm2。
新垦造耕地主要分布于低丘、高丘、山岗和山坞垅间。
由于该市属于山区市（县），受资源限制，约有60%面积的新垦造耕地位处高山，并距村庄较远。
新垦造耕地的质量等级，以所处的地形、坡度、冬季地下水位、地表砾石度、加土厚度、土壤质量、容重、pH值、有机质、有效磷、速效钾、抗涝能力、抗旱能力以及作物种植适应性等因子为指标进行评定[7]。
调查和检测结果表明，该市新垦造耕地普遍存在土层浅薄，砾石含量高，土壤颗粒粗、松散，养分含量低，抗旱能力差等问题。
经综合评价分析，该市近五年新垦造耕地的综合地力系数1.2 研究对象补充耕地的利用情况基于新垦造耕地质量情况，为提高新垦造耕地的利用率，激发农户承包和耕种新垦造耕地的积极性，促使其对土地进行培肥改良，以遏制新垦造耕地出现荒芜现象，2010年，临安市政府及时出台了占补平衡补充耕地后续管理办法（《临安市人民政府办公室关于加强占补平衡补充耕地后续管理工作的通知》临政办函[2010]52号）。
办法规定：根据新垦造耕地后续管理情况（主要指种植作物和土壤培肥改良情况），对耕种承包户实行连续3年的财政资金补助政策（考核合格每亩补助300元，考核基本合格每亩补助200元，考核不合格不补助）。
这一补助政策措施的实施，有效提高了农户承包耕种新垦造耕地的积极性。
调查结果表明，绝大部分新垦造耕地实现了当年建成，当年利用的良好预期，其中部分当年就产生了经济效益。
新垦造耕地作物种植率达90%以上，与该政策实施前相比，提高耕种率约25%。
种植户对土壤培肥改良的积极性也有所提高，通过种植绿肥、作物秸秆还地、施用有机肥等方式对土壤进行培育改良的面积得到了进一步扩大。
调查中也发现，新垦造耕地所种作物多数为多年生，有的甚至种上了林木。
据该市国土、农业、财政三局对该市2010和2011两年所建成的33个垦造耕地项目二次（2012年5月和10月）实地检查结果统计，垦造耕地现已种上山核桃、香榧、红豆杉、松树、白果树、杉树、紫藤、果树、茶树、竹笋、黄栀子等植物项目达21个，占总垦造耕地项目的63.64%；面积达177.66 hm2，占垦造耕地总面积248.8 hm2的71.41%。
而纯种植农作物面积仅为垦造耕地面积的30%左右。
由于新垦造耕地普遍存在水源条件差，种植农作物经济效益低下等特点，有农户已打算将部分纯种植农作物改种长年生作物，这就意味着纯种植农作物面积还将会继续减少。
2 耕地占补平衡制度执行中存在的问题与原因分析2.1 耕地占与补的质量难以实现动态平衡随着经济社会发展的需要，土地需求量不断增长，耕地占补平衡制度从理论上能够实现耕地的动态平衡，但是对于资源有限的地区而言，要保证耕地质量上的动态平衡难度较大。
如前所述，临安市为山区县（市），受资源限制，补充耕地大多是山坡地和山岗荒地，因而普遍存在土质差，障碍因素多，生产能力低的特点。
调查和检测结果表明，大多新垦造耕地的生产能力仅为被占用耕地的10%～30%。
此类新垦造耕地往往需要经过7～10年的培肥，才有可能使耕地的生产能力基本达到被占用耕地水平[8]。
2.2 耕地占与补的数量难以实现动态平衡因该市补充耕地普遍存在农业生产条件差，种植粮油作物效益低下等特点，致使70%以上面积的补充耕地种植的不是农作物，而是山核桃、香榧等长年生木本作物。
耕地种长年生木本作物，不仅不利于补充耕地土壤的培肥改良，也不利于保护耕地在数量上的平衡。
因为数年后木本作物长大成林，这些地也就不能再种植农作物了。
如若想恢复这些地种植农作物的能力，必须重新再进行垦造[9]。
以此分析，临安市近5年约有435.00 hm2的补充耕地会成为林地、园地或其它地。
届时，所谓的占补平衡补充耕地也就不复存在了。
耕地作物种植的“非粮化”，尽管目前尚未对粮食生产能力构成实质性影响，但从长远看，如不采取有效措施，让其任意发展下去，对粮食生产安全造成的危害不可低估[10]。
2.3 缺乏相关的配套保障措施一是由于现有常规检测方法，对新垦造耕地质量进行验收难度较大，因而目前临安市对补充耕地的验收，仅限于土层厚度、平整程度等几个因素，且以直观目测为准。