湖南日报/2013年/4月/20日/第007版
理论纵横
美国土地利用管理及其启示
省国土资源厅党组副书记、副厅长颜学毛
美国是土地资源大国，其土地利用与管理有得有失，值得我们研究和借鉴。

不久前，笔者参加省委组织部举办的“美国环境与城市可持续发展专题培训班”，形成了一些初浅认识与体会。

美国土地利用管理的历史变迁
城镇发展模式经历了从无序蔓延向精明增长的转变。

二战后，美国小城镇人口迅速增加，上世纪80年代又完成了产业郊区化，消耗了巨量土地资源。

之后政府反思这种增长方式，并制定“精明增长”政策框架，鼓励利用建成区内低效用地，保护农田、风景区、生态敏感地，鼓励紧凑型建筑设计等，在控制城市扩展方面取得显著成效。

土地利用目标经历了由全面开发向严格保护转变。

美国政府和民众一度忽视保护土地资源。

1934年，美国西部600多万亩农田的3亿多吨表土被刮走。

此后，政府采取一系列法律、经济、行政手段，加强农用地特别是耕地保护。

土地利用规划经历了从实体规划向综合规划转变。

20世纪前，美国土地利用规划着重于物质建设、空间形态布局等实体要素。

20世纪后，逐步向综合规划转型，涵盖经济发展战略、各类用地配置与布局、公共服务设施、社区安全、历史文化保护、社区再发展等多项内容。

土地再次开发经历了由城市更新向社区开发转变。

美国于1949年至1972年开展了大规模城市更新运动，导致城市地价过高、开发过度、人地关系不协调等问题突出。

1974年联邦政府以社区开发计划取代城市更新计划，从以开发商为主大拆大建，转向社区自行组织小规模、分阶段渐进式改善。

美国土地利用管理的主要特点
宏观调控与微观管理并重。

美国联邦、州和地方在土地的所有、使用和受益上各自独立。

联邦政府除直接管理联邦公有土地外，主要运用法律、经济和行政手段对土地利用行为进行宏观调控引导。

微观管理方面，则由地方政府通过区划条例等直接规范土地利用行为。

维护公益与保护私益并重。

美国的私有土地约占全国总面积的58%，私有土地可以买卖、租赁，但政府制定了严格的管理制度，基本原则是不能在私有土地上进行“有害公益”的行为，实施土地用途管制制度。

国家可动用“征收权”将私人土地转为公有，但征收目的必须是公共使用，且必须给予公正补偿并经过正当程序。

编制规划与实施规划并重。

美国联邦政府对规划不实行集中统一管理，也没有制定涉及全国范围的土地利用规划，但各类涉及土地利用的规划相互衔接、相互补充。

土地利用规划在层级上大致分区域级、州级、亚区域级、县级、镇级。

规划一经议会批准，便具法律效力，实施规划须坚持既定方针。

行政引导与公众参与并重。

美国地方政府均建立了健全的规划管理机构，加强对土地利用的引导、管理和监督。

政府高度重视公众参与规划，因为规划事关每个人切身利益，美国民众也乐于积极建言献策。

对我国土地利用管理的几点启示
坚决贯彻落实节约优先战略，切实转变土地利用方式。

改革开放以来，我国用地表现为建设用地总量快速增加和粗放利用。

随着资源环境约束日益强化，我们必须转变增长方式、实现内涵式集约型发展，要大幅提高土地利用效率和承载的产出效益，努力以较少的土地资源占用支撑经济平稳持续发展。

统筹开发与保护的关系，实现土地利用的经济、社会、生态效益有机统一。

构建和谐的人地关系，必须把质量管理、生态管护作为土地利用管理的重要任务。

要始终坚持最严格的耕地保护制度；在土地修复和开发活动中，要尊重生态规律，避免造成对生态的破坏。

始终坚持以人为本，维护群众土地权益。

在我国，各类主体围绕土地的利益调整和纠纷已经成为引发社会矛盾的重要因素。

必须加快推进征地制度改革，建立公平、共享的土地增值收益分配机制，改革重点应放在保护农民合法土地权益上。

健全相关法律制度，强化土地利用规划管理。

我国土地规划管理存在规划严肃性和权威性不强、规划公众参与程度不够、与其他规划衔接不紧、规划修改制约不严等问题。

要加快土地规划法制建设，从根本上解决这些问题。