共同整治易北河的协议， 成立双边合作组 分的资金投入。为加大流域上游地区对生 以激励他们采取有利于环境保护的友好型
织。整治的目的是长期改良农用水灌溉质 态 保 护 工 作 的 积 极 性 ， 采 取 了 一 些 补 偿 生产方式， 从而改善 Ｃａｔｓｋｉｌｌｓ 流域的水质。
量， 保持两河流域生物多样性， 减少流域两 机制， 即由流域下游受益区的政府和居
２００８．４（ 总 ３４８）
世界农业 Ｗｏｒｌｄ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ
国外流域生态补偿的实践模式 及对中国的借鉴意义 ＊
! 赵玉山 １ 朱桂香 ２
摘要： 流域生态补偿是世界各国为应对全球的水危机和水污染而提出的， 旨在保护流域 的水质和水环境， 提高流域环境保护者的积极性， 实现区域经济、社会平衡协调发展。本 文在概述流域生态补偿的概念、国外流域生态补偿的现状和特点的基础上， 通过分析、 总结和借鉴不同国家的流域生态补偿的实践和经验， 提出了中国流域生态补偿发展的 一些对策和建议。
流域生态补偿作为现阶段国内研究的 环境经济政策。具体来说， 生态补偿机制则 态 效 益 付 费 （ Ｐａｙｍｅｎｔ ｆｏｒ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ
新课题， 已引起政府、研究和实际部门的重 是 指 为 改 善 、 维 护 和 恢 复 生 态 系 统 服 务 Ｂｅｎｅｆｉｔ） ， 目前世界各国纷纷开展了相关的
用是解决化学污染事故， 预警污染事故， 使 同责任主体与政府博弈后的结果， 化解了 的水资源竞争， 农业、牲畜、水电以及旅游
危害减少到最低限度； 水文小组负责收 许多潜在的矛盾。
等对水资源日益加大的压力下成立的。ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
集水文资料数据； 还有从事宣传工作， 每
在美国， 生态补偿实践的典型代表是
基金最初的经费主要来源于向生活
流域有 ２００ 个自然保护区， 禁止在保护区 施， 除非水质能达到相应要求。在这种背景 （ ０．００８ｍ３／周 ） ， 以 及 其 他 电 力 工 程 ， 如
内建房、办厂或从事集约农业等影响生态 下， 纽约市经过估算， 如果要建立新的过滤 Ｅｌｅｃｔｒｏ Ｑｕｉｔｏ－Ｑｕｉｊｏｓ Ｐｒｏｊｅｃｔ， ＩＮＥＣＥＬ－Ｃｏｃａ
分配和补偿问题， 并对这些问题进行了深 护； 谁受益， 谁补偿”的原则， 由造成水生态
（ 一） 德国流域生态补偿的实践和主
入的研究和实践， 取得了一定的经验。这些 破坏或由此对其他利益主体造成损害的责 要模式
经验可以为中国建立流域生态补偿机制提 任主体承担恢复责任或补偿责任； 由水
德国是欧洲开展生态补偿比较早的
易北河贯穿两个国家， 上游在捷克， 中下游 路， 生态补偿便作为一种选择越来越引起 责任与补偿标准， 通过对水用户征收附加
在德国。１９８０ 年前从未开展流域整治， 水 人们的重视。
税、发行纽约市公债及信托基金等方式筹集
质日益下降。１９９０ 年后， 德国和捷克达成
在流域生态补偿上， 政府承担了大部 补偿资金， 补贴上游地区的环境保护主体，
到了明显的经济效益和社会效益。
和取水用户（ 如灌溉、饮用） 支付的
在易北河流域整治的过程
水费有所不同。基多的城市供排水
中， 德国多方筹集资金和经费， 目
系 统 企 业 每 周 使 用 １．５ｍ３ 的 饮 用
前的来源主要有以下几个部分：
水， 它将支付其销售收入的 １％， 约
财政贷款； 研究津贴； 排污费（ 居
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平的均衡。
与德国交界的城市污水处理厂， 在满足各 用 至 少 要 ６３ 亿 美 元 。 而 如 果 对 上 游
横向转移支付的基金主要由两种资 自发展要求的同时， 实现了互惠互赢。
Ｃａｔｓｋｉｌｌｓ 流域在 １０ 年内投入 １０ 亿￣１５ 亿
一标准计算拨给穷州的补助金。
国， 在经历了传统的工业发展道路之后， 也 上游 Ｃａｔｓｋｉｌｌｓ 流域的生态环境服务。
在德国的流域生态补偿实践中， 比较 面临着生态环境建设与保护的许多问题，
在政府决策得以确定后， 水务局通过协
成功的例子就是易北河的生态补偿政策。 因此要寻求环境保护和生态建设的科学之 商确定流域上下游水资源与水环境保护的
保护的活动。经过一系列的整治， 目前易北 净化设施， 需要投资 ６０ 亿￣８０ 亿美元， 加 ＣｏｄｏＳｉｎｃｌａｉｒ Ｐｒｏｊｅｃｔ （ 分 别 是 ６．５ｍ３／周 和
河上游的水质已基本达到饮用水标准， 起 上每年 ３ 亿￣５ 亿美元的运行费用， 则总费 ４．３ｍ３／周） 。其中非取水用户（ 如水电、休闲）
及董事会管理， 董事会由来自地方
９００ 万马克给捷克， 用于建设捷克
社区、水电企业、国 家 区 域 保 护 专
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家、地方 ＮＧＯＳ 和政府的代表所组成。基金 独立于政府， 但可以通过与环境专家的协 作确保与政府规划的一致。该项目由专业 团体执行， 并吸纳地方参与。根据基金的要 求， 管理费用控制在总费用的 １０％～２０％。
（ 四） 日本流域生态补偿的现状和主 要模式
在亚洲， 日本很早就已经认识到建立 水源区利益补偿制度的必 要 性 。 在 １９７２ 年， 日本制定了《琵琶湖综合开发特别措施 法》， 这在建立对水源区的综合利益补偿机 制方面开了先河。在 １９７３ 年制定的《水源 地区对策特别措施法》中， 则把这种做法变 为普遍制度而固定下来。
视。近年来， 国内一些省区对流域生态补偿 功 能 ， 调 整 相 关 利 益 者 因 保 护 或 破 坏 生 实 践 和 探 索 ， 在 欧 洲 、美 洲 、亚 洲 、非 洲 等
问题已有一些初步成果和实践探究。但从 态环境活动产生的环境利益及其经济利 国家都涌现了许多典型的流域生态补偿
总体上看， 中国目前无论在理论上， 还是在 益分配关系， 以内化相关活动产生的外 的模式。
当然， 除了以上几个国家的典型实践 外， 巴西、澳大利亚、南非等都开展了相关
的实践探索， 在这些探索过程中也包括中 国的新安江、金华江等流域的补偿试点， 这 些试点都为流域生态补偿理论和实践的发 展起了重要的推动作用。
三、国外流域生态补偿的 特点及对中国的借鉴意义
（ 一） 国外流域生态补偿的特点 首先， 国际和国内的补偿无论是从内 涵的本质还是从所应用的领域， 都具有很 大的相似性， 这就决定了在开展补偿的过 程中， 在充分考虑国情的情况下， 可以适当 地借鉴国外的一些成功经验和做法。 其次， 国外在分析了公共财政手段和 市场手段的适用条件、优缺点的前提下， 适 当地综合运用两者， 有力地推动了流域生 态补偿的开展。 第三， 国际上在补偿付费方面采用了 公共交易、私人交易、生态标记等一些方 式， 根据各自的不同特点， 中国可以加以改
１２ ０００ 美元／月。除了受益者直接
民和企业的排污费统一交给污水
支付的费用外， 基金也可能通过国
处理厂， 污水厂按一定的比例保
家、国际渠道得以补充。
留一部分资金后上交国家环保部
基金 ２０００ 年开始运作， 运作
门）； 下游对上游经济补偿。在
模式是由一个私营资产管理者以
２０００ 年 ， 德 国 环 保 部 就 拿 出 了
（ 三） 厄瓜多尔流域生态补偿的实践
岸排放污染物。双方设置了 ８ 个专业小组： 民 向 上 游 地 区 做 出 环 境 贡 献 的 居 民 进 行 及模式
行动计划组负责确定、落实目标计划； 监测 货币补偿。
在 １９９８ 年， 基多的水资源保护基金
小组确定监测参数目录、监测频率， 建立数
在补偿标准的确定上， 美国政府借助 在 Ｎａｔｕｒｅ Ｃｏｎｓｅｒｖａｎｃｙ， ＵＳＡＩＤ 和 Ｆｕｎｄａ－
年 出 一 期 公 告 ， 报 告 双 边 工 作 组 织 工 作 纽约市与上游 Ｃａｔｓｋｉｌｌｓ 流域 （ 位于特拉华 用水以及工业和农业用水户征收的费用，
情 况 和 研 究 成 果 的 公 众 小 组 以 及 法 律 政 州） 之间的清洁供水交易。纽约市约 ９０％ 用户也可以成立协会向基金捐款。用水户
策小组。
的用水来自于上游 Ｃａｔｓｋｉｌｌｓ 和特拉华河。 主要是指以下几部分： ＭＢＳ－Ｃａｎｇａｈｕａ 灌溉
根据双方协议， 德国在易北河流域建 １９８９ 年美国环保局要求， 所有来自于地表 工程（ ２．３ｍ３／周） ， 私营农场主（ ２．１ｍ３／周） ， 水
立 了 ７ 个 国 家 公 园 ， 占 地 １ ５００ｋｍ２； 两 岸 水的城市供水， 都要建立水的过滤净化设 电 公 司 ＨＣＪＢ （ ４．８ｍ３／周 ） ， Ｐａｐａｌｌａｃｔａ 温 泉
供基础和借鉴。
生态效益的受益主体， 对水生态保护主 国家之一， 其补偿机制最大的特点是资金
一、生态补偿及流域生态
体所投入的成本按受益比例进行分担； 对难以明确界定受益主体的公益性生态
到位、核算公平， 资金支出主要是横向转移 支付。所谓“横向转移”， 就是通过一整套复
补偿的内涵
保护成本， 则由政府通过公共财政予以 补偿。
杂的计算及确定转移支付的数额标准， 由富裕地区直接向贫困地区转移支付。
生态补偿作为一种使外部成本内部
目前， 国内外对于生态补偿问题的研 换句话， 就是通过横向转移改变地区间
化的环境经济手段， 目前其定义尚未明确。 究已有不少， 对建立生态补偿机制的重要 既得利益格局， 实现地区间公共服务水
一般说来， 生态补偿机制是以保护生态环 性和必要性认识也正在不断的深化。“生态
据网络； 研究小组来研究采用何种经济、技 竞标机制和遵循责任主体自愿的原则来确 ｃｉｏｎ Ａｎｔｉｓａｎａ 的支持下开始启动， 它是厄
术等手段保护环境； 沿海保护小组则主要 定与各地自然和经济条件相适应的租金 瓜多尔通过建立信用基金补偿制度促进流