行政合同

一、行政合同概述

某乡有一砖瓦窑场，属乡办企业。叶某与乡政府签定了承包经营合同。之后，叶某将此窑场转包给吴某。吴某在履行合同5个月后，乡政府发现叶某已将窑场转包，遂决定解除与叶某合同将窑场收回。叶某不服，将乡政府告到法院。法院经审理后维持了乡政府解除合同的具体行政行为。

法院为何维持乡政府解除合同行为？因为该案中的合同就是一个行政合同。什么是行政合同？行政合同是指行政机关之间、行政机关或依法授权的组织为执行公务，与公民、法人或者其他组织之间，基于双方意思表示一致，达成的具有行政法律关系内容的协议。行政机关依法签订和履行该协议的行为就是行政合同行为。从该定义中可以看出，行政合同有以下特征：

（一）行政合同的双方当事人中，必有一方是行政机关。

行政合同是行政机关行使行政权的一种方式，因此，行政合同可以在行政机关之间签订，也可以在行政机关与相对人之间签订，但不能在相对人之间签订。在乡政府与叶某签定的合同中，乡政府是行政机关。当然一方当事人是行政机关的合同也不一定是行政合同，因为行政机关具有双重的法律身份，当行政机关以行政主体的身份与相对人签订合同时，该合同才可能是行政合同，而当行政机关以民事主体的身份与相对人签订合同时，该合同则是民事合同。

（二）行政合同的目的是为了实现国家行政管理目标

这是行政合同与民事合同的本质区别。由于行政合同的内容涉及到国家和社会的公共事务，因此，它的重要目的是为了执行公务，满足公共利益的需要。也就是说，签订行政合同的目的在于实施国家行政管理的目标，最终实现国家的利益，而民事合同则与此相反。虽然民事合同也不得违反社会利益和国家利益，合法有效的民事合同也可能有利于行政管理目标的实现，但是民事合同的首要目的却是双方当事人自己的利益。乡政府之所以与叶某签定合同，是为了管理乡所属企业，确保企业上交国家利润，逐步改善职工生活，是为了公共利益而非自身盈利，因而属于行政合同。

（三）行政合同的双方意思表示必须一致

这一点是行政合同（行为）区别于其他行政行为的标志。行政行为一般都具有单方面性特点，即行政主体是否实施行政行为，实施何种行政行为，完全由行政主体依法决定，不受相对人意志的左右。而行政合同（行为）则与其他行政行为有所不同。行政合同是一种双方的行政行为，它必须以双方当事人意思表示一致为成立要件，即在行政合同的订立上双方必须进行协商，在合同的具体内容上取得一致意思，行政机关不能以行政命令强迫相对人签订合同。

（四）在行政合同的履行、变更或解除中，行政机关享有行政特权。

为了保证行政合同的正确执行，实现公共利益，作为行政合同中的一方当事人行政机关有权指挥另一方当事人即相对人，有权对行政

合同的履行进行监督检查，有权处罚履行合同中的违法行为，甚至采取强制执行措施，根据国家行政管理需要，有权单方面变更、解除行政合同，但相对人却不享有这些特权。当然，由于行政机关行使这些特权而加重相对人负担，行政机关则会给予相对人适当的补偿。乡政府之所以选择与叶某签定合同，是因为叶某具有制砖经验和技术，只有叶某亲自完成生产经营任务，乡政府的行政管理目的才能实现。而叶某未经乡政府允许擅自转包给他人经营，影响到行政管理目的的实现，对此乡政府可以根据公共利益的需要解除或者变更行政合同。

二、行政合同的种类和作用

（一）行政合同的种类

1.国家订货合同

国家订货合同，是指行政机关基于国防、社会保障等方面的需要，通过合同方式要求当事人提供实物或劳务协议。与一般的购销合同、加工承揽合同不同，在国家订货合同中，行政机关的意思表示具有不可拒绝性，即相对人必须接收并且履行订货单中规定的任务。

2.公用征收合同

公用征收合同，是指国家行政机关为社会公共利益，在依法给予补偿的前提下，通过与相对人签订合同，对相对人的财产给予征收。

3.国有土地使用合同

国有土地使用合同，是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

4.企业承包管理合同

企业承包管理合同，是指行政机关与相对人就某些行政事务的承揽所签订的合同。其特征是行政机关是发包人，对承包人的生产具有监督权，并负有对租赁企业的生产发展提供必要服务的义务。

除此之外，还有计划生育合同、水土流失治理合同、农民负担合同、环境保护责任状、治安管理责任状、劳动就业责任状、市场管理责任状、安全生产责任状、营运证使用合同等都属于行政合同。

（二）行政合同的作用

1.订立行政合同可以灵活有效实现国家的行政目标

由于行政职能的日益膨胀，使得一些领域必须有相对人的参与、配合。因此，行政机关需要与相对人协商，通过签订行政合同将国家行政管理目标落到实处。

2.订立行政合同有助于调动相对人参与行政活动的主动性和积极性

行政合同是双方的行政行为，在行政合同中，双方当事人可以互相选择对方，进行平等的协商对话，相对人不再处于从属地位，这样，相对人就会主动地、积极地参与行政管理，与行政机关展开合作，共同完成国家行政管理任务。

3.订立行政合同使得行政机关与其相对人的权利义务关系更加明确

行政合同是一种双方的行政行为，其合同内容对双方均是一种限制和制约。这样，既保证了国家行政目标的实现，也便于恰当合理地处理双方的责、权、利关系。

4.订立行政合同有助于解决各种行政争议

通过订立行政合同，明确了双方当事人的权利和义务，如果在履行合同中发生争议，当事人可以据此向人民法院提起诉讼，寻求法律保护或救济。因此，订立行政合同，有助于减少纠纷。

三、行政合同的缔结、变更和解除

（一）行政合同的缔结

1.行政合同缔结的原则

（1）适应行政需要原则。行政机关缔结行政合同必须出于行政需要，这种需要是行政机关根据法律、法规的原则精神结合具体情况分析而决定的。

（2）不超越行政权限。行政机关缔结行政合同，不能超越自己管辖的事务范围和权限范围。

（3）合同内容必须合法。行政合同的内容应当符合宪法、法律、法规、规章、党和国家的路线、政策、上级行政机关的指示、命令和行政主体的总目标、总计划以及国家利益和社会公共利益。

2.行政合同的缔结方式

（1）招标

（2）拍卖

（3）邀请发价