村民自治：农村两委关系的解析视角【原文出处】求实【原刊地名】南昌【原刊期号】200512【原刊页号】99～102【分类号】D4【分类名】中国政治【复印期号】200604【标题注释】[基金项目]2005年江西省社会科学基金资助项目《中国乡村政策：利益、行为与效率的研究视角》(05sh14)的阶段性成果之一。

【作者】陈洪生【作者简介】作者单位：中共江西省委党校，江西南昌330003【内容提要】农村两委关系问题是村民自治后选举时期乡村治理中的一个凸显的现实问题。

村民自治的两委关系的政策设计体现出了党组织领导下的村民自治模式，即所谓的“鸟笼型村民自治”模式，而这种法理上的设计为村民自治实践遗留下了一个国家控制与政府主导乡村社会的有力管道。

【摘要题】地方政府与基层政权【关键词】村民自治/两委关系/政府主导/村党支部/村委会【参考文献】[1]崔智友. 中国村民自治的法学思考[J]. 中国社会科学，2001，(3).[2]徐勇. 中国农村村民自治[M]. 武汉：华中师范大学出版社，1997.[3]王禹. 我国村民自治研究[M]. 北京：北京大学出版社，2004.[4]中共中央党校党的建设原理教研室. 中国共产党基层组织建设[M]. 北京：中国方正出版社，1995.[5]这一条款是新增内容。

可是，之前的《村组法(试行)》并没有对农村基层党组织的问题作出明文规定。

可见，党和政府在总结《村组法(试行)》的实践经验后，已经意识到了给农村基层党组织定位的必要性。

[6]加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告(1992年10月12日)[EB/OL]. http: //news. xinhuanet. com/ziliao/2003—01/20/content—697148. htm.[7]全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面一一江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告(2002年11月8日)[EB/OL]http: //news. xinhuanet. com/newscenter/2002-11/17/content—632278. htm.[8]景跃进. 当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视[M]. 北京：中央文献出版社，2004.[9]毛丹. 乡村组织化和乡村民主——浙江萧山市尖山下村观察[J]. 中国社会科学季刊(香港)，1998年春季卷.[10]徐增阳，任宝玉. “一肩挑”真能解决“两委”冲突吗——村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路[J. ]中国农村观察，2002，(1).[11]刘军宁. 民主之路如何起步？——20年政改路径回顾[EB/OL]http: //www. non. org/zwgingo/liujunning/textfiles/15b. htm；刘军宁. 什么妨碍了村民自治？[EB/OL].http: //news. bbc, co. uk/hi/chinese/china-news/new-sid1359000/13595592. stm.[12]张荣臣，李聚山. 九十年代党员党支部工作实用手册[M]. 北京：中国大百科全书出版社，1992.[13]姚锐敏，汪青松等. 乡村治理中的村级党组织领导[M]. 北京：中国社会科学出版社，2004.[14]熊哲文. 村民自治中几层重要关系的法律分析[J]. 华中师范大学学报，2001，(4).[15]胡荣. 理性选择与制度实施——中国农村村民委员会选举的个案研究[M]. 上海：上海远东出版社，2001.[16]柳金财. 影响大陆农村自治制度运作的因素探讨[J]. 中共研究(台北)，2001，(1).[17]邹静琴. 村民自治制度背景下乡村关系的调适与重构[J]. 华南师范大学学报，2003，(1).[18]何增科. 农村治理转型与制度创新——河北省武安市“一制三化”经验的调查与思考[J]. 社会经济体制比较，2003，(6).[19]王振耀，白钢，王仲田. 中国村民自治前沿[M]. 北京：中国社会科学出版社，2000.一、前言何谓两委关系？农村两委关系是指村民自治实施过程当中村党支部与村民委员会之间的关系。

那么，村民自治政策制定者在两委关系问题上作出了什么样的政策安排呢？这种安排在实践当中的运作情况又如何？它会产生什么样的政策后果？这些问题，将构成本文研究的主要内容。

农村中的村党支部与村民委员会是村庄众多乡村组织中的两个最为主要的活动主体，是村庄政治舞台上的两个最主要的权力组织载体。

村党支部是中国共产党在乡村最基层的组织形式，一方面要受制于《中国共产党章程》，另一方面又要受《村组法》的规范与约束；而村民委员会则是村民自治政策的直接产物，因而主要依据《村组法》行事。

那么，在村民自治条件下，这两个权力中心谁主谁次？谁又能体现村民自治的真实意图？这里首先涉及到村民自治中的一个核心问题，即村民自治中的自治主体问题。

崔智友认为，现在对村民自治中的自治主体有三种不同的认识，一种意见认为，村民自治的主体是村民个人，村民自治就是一个或几个自然村的村民自己组织起来办理自己的事务；第二种意见认为，村民自治的主体是村民委员会；第三种意见则认为，村民自治的实质是以村为单位的“村自治”，在法律上，实行自治的“村”应当是“村民自治”的主体。

[1]徐勇则认为，村民自治的主体是农村的人民群众，而不是地方，因而反对将“村民自治”与带有地方自治性质的“村自治”相提并论。

如果“村民自治”等同于“村自治”，那么，就无法理解村民自治过程中党的核心领导作用。

而村民自治与村自治的概念差别还关系到实行村民自治过程中的一系列重大问题，如国家的高度集中统一领导与人民群众的自治权、乡镇政权与村民自治、村党支部和村民委员会、村的政务与村务之间的关系等。

[2] (P15-16) 王禹对徐勇上述观点则不以为然。

他认为，村民自治的地域范围是村，即按自然村落划分的居住单位，自治的主体是居住在农村的村民。

村民自治是村民的一种权利，村民通过集体的形式来行使自治权，村民自治的实质是村自治，因此，村民自治与村自治的概念是一致的。

[3] (P53-54)笔者认为王禹的观点言之有理。

村民自治实际上就是村自治，1)从自治主体上讲，村庄自治的主体不是抽象的“村庄”，也一定要落实到一定的人和组织。

这与村民自治并无二致；2)从自治形式上讲，自治不是无组织的自治，村民总是要组织到一个组织结构当中，并通过组织来行使自己的自治权。

无论是村民自治还是村自治，都是有组织的自治；3)从自治内容上讲，民主决策、民主选举、民主管理与民主监督是自治的基本内容，脱离开这些基本内容，就无所谓自治。

村庄自治也不例外。

4)从自治性质上说，村民自治与村庄自治均趋向于促进乡村社会自主性的不断生长。

因而，如果仅仅从党的核心领导作用这个角度来看待村民自治，那么就难免会有削足适履之嫌。

即使从村民自治的法律规定来讲，村民自治的真实含义也体现着村民的自治主体地位，而村民委员会则是乡村基层自治性群众组织，是村民行使自治权力的组织载体，而最终目标是全村村民依法有权管理与自己切身利益相关的全村的公共事务和公益事业。

一切违背这个政策原则的政策设计与政策运行都将可能偏离村民自治的实质。

因此，在确立了村民自治的自治主体之后，我们再来面对农村两委关系问题，可能就会显得游刃有余。

那么，农村两委关系的政策设计与政策运行究竟如何？是否违背了村民自治的基本的政策原则？我们有必要来具体讨论之。

二、两委关系的政策设计无论是民主取向还是治理取向，村民自治的政策设计并没有脱离开中国的宏观政治构架——中国共产党的领导核心问题。

在村民自治实行前的很长一段时期里，乡村社会一直实行党政合一体制，实行党的一元化领导。

可是，政府在架构具有民主性质的村民自治制度时，不得不要面临党的领导核心与村民自治权利相互关系的问题。

换言之，政府一方面想推进国家民主化，一方面却又要考虑政党政治因素，或国家有效控制乡村社会的因素。

《村民委员会组织法》第2条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。

第4条规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。

可见，法律明文规定，村民委员会是基层群众性自治组织，行使村民自治权。

可是，我国由于实行的是中国共产党领导下的多党合作的政党制度，因此，从中央到地方乃至基层，都要坚持中国共产党的领导。

这种基本的政治安排必然要反映在国家政治生活当中，并体现在各种政策运行中。

《中国共产党章程》第32条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。

”1990年12月13日，中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知，提出要“加强以党支部为核心的村级组织建设”，“把村党支部进一步建设成为坚强的、充满活力的领导核心”。

[4] (P124-126)即便是《村民委员会组织法》，它也明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”(第3条)[5]。

随后，在1999年2月13日颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》第2条指出：“农村党支部是村各种组织和各项工作的领导核心”。

中国农村党支部一向被认为是“党在农村全部工作和战斗力的基础”，扮演着农村各种组织和各项工作的“领导核心”的角色。

而且在后来的历次全国党代会的政治报告中，党中央特别强调农村基层党组织的领导地位。

比如党的十四大报告就指出：“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。

各级党委要采取得力措施，努力把基层党组织建设成为团结和带领群众进行改革和建设的战斗堡垒。

农村要进一步搞好以党支部为核心的村级组织建设。

”[6] 而后党的十六大报告又重申了这个观点：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。

健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。

完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，并要求“加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效途径。

”[7]由此，与村民自治实行以前党的一元化领导体制形成反差的是，这样的政策安排导致了村庄二元权力结构[8] (P197-199)的形成，并继而派生出村庄公共职能的分割问题。

为解决这一问题，协调好农村两委关系，政府的策略无疑倾向于将村民委员会置于党支部的领导之下，使党支部成为政治上和法律上的权力中心，赋予党支部在村级政治中具有不可挑战的“领导地位”，以实现党对乡村社会的政治领导与国家控制。