第七章行政执行
一、概念题
1．自上而下的政策执行模式
答：自上而下的政策执行模式是指一种从传统的行政理论出发，强调行政组织的集权和层级结构，认为上级负责制定政策，下级负责执行政策的政策执行理论研究模式。
其理论来源于古典行政理论，讲究的是科学管理的精神，举凡功能分工、管理监督、命令统一、专业分工、层级节制、依法办事均是自上而下的政策执行模式的要义。
自上而下政策执行模式反映了政策执行的许多特质，但也存在缺点。
其缺点在于：①强调从中央政策决定开始，容易忽视其他行动者的重要性；②许多政府没有支配性的机关，而是由多元政府机关共同执行的；③忽视了低层官员与政策标的团体采取的各种策略；④政策执行与规划之间的区分是不必要的、无意义的。
2．自下而上的政策执行模式
答：自下而上的政策执行模式是指一种认为政策执行机关应有一定的自主空间，重视政策执行过程中各级组织的互惠和沟通的政策执行理论研究模式。
自下而上的政策执行模式的优点是：促使人们能够正视执行过程机关组织间的互惠性与裁量权。
政策执行往往涉及许多单位与人员，而每个单位与人员对于政策实施皆有其立场、利益与看法，所以沟通协调在所难免，自下而上的执行方式，促使人们重视彼此意见与利益的沟通交流。
其缺点则是过分重视边陲而忽略中心。
3．软政权
答：软政权，又称为“规范疲软症”，是指后发展国家在现代化过程中，行政命令贯彻能力的退化、行政实施效率的低下和法律规则被任意破坏而引起的综合现象。
瑞典发展经济学家缪尔达尔最早提出软政权的概念。
他把后发展国家现代化过程中的政治中心的权力运作能力分为“硬政权”与“软政权”两种类型；前者在政治运作方面具有明显的社会整合效能、稳定性与发展战略的宏观导向性，后者则相反。
缪达尔认为，软政权不是政权缺乏强制力，或缺乏对社会的控制力量，而是行政无能的表现。
具体表现为：缺乏立法和具体法律的遵守和实施，各级公务人员不遵从规章制度和指令，并常常和那些本应该管束其行为的有权势的人们串通一气。
4．行政执行能力
答：行政执行能力是指政府有效地贯彻和落实国家意志、国家目标、法律、法规、公共政策的能力，能力表征执行活动过程中行政执行主体顺利完成执行任务的基本素质、潜能。
行政执行能力是政府行政能力的重要组成部分。
行政执行能力的高低直接影响国家意志和国家目标的实现，影响法律、法规和公共政策的贯彻和落实，对一个国家经济和社会的发展构成直接的影响。
5．府际关系模型
答：府际关系模型是指从政府之间的纵向关系研究政策执行的模型。
这一模型是由高锦等人在1990年提出的。
其前提假设是：中央政府与地方政府之间具有冲突或合作关系；州政府具有自主裁量权，可以解释联邦计划的内容，也能够了解地方政府需要解决的问题；不
同时间或不同管辖权下具有不同的执行模式。
府际关系模型包括三个变量：（1）因变量，即州政府的政策执行；（2）自变量，包括两项，第一项为联邦政府层次的诱因与限制，第二项为州与地方政府层次的诱因与限制，两者形成交互依赖关系；（3）中介变量，包括州政府本身的决策后果与州政府本身的能力。
前述自变量与中介变量构成州与地方政府的执行次级系统。
这一系统包括下列要素：州与地方政府机关首长、机关组织、州发言人、州立法委员、地方政府层次的行动者、州政府层次的能力、回馈等，这些要素都是互动性的、互赖性的、多元性的动态过程。
具体如图8-1所示。
图8-1 府际关系模型
6．政策执行系统模型
答：政策执行系统模型是指从影响政策执行的六大要素之间的关系研究政策执行的理论模型。
这一模型是1975年美国学者卡尔·范霍恩和唐纳德·范米特提出来的。
该模型标示出的六大要素是：政策目标与标准、政策资源、执行方式、执行机关的特性、系统环境、执行人员的价值取向。
参见图8-4：
图8-4 政策执行系统模型
二、简答题
1．简述对行政执行能力和有效性的关注来源。
答：（1）政治学—政治经济学的视角。
80年代，作为对戴维·伊斯顿为代表的“政治系统分析”的反对而倡导将“国家”重新纳入政治学研究中药地位的“国家回归学派”的兴起，国家自主性和国家能力问题开始再度受到学者的普遍关注。
亨廷顿等人以及世界银行的研究，推进了这类研究的进程。
（2）发展经济学—社会学的视角。
贡纳·缪尔达尔从反面关注了行政执行无能的问题。
他把行政执行无能这类现象命名为“软政权”现象。
软政权，又称为“规范疲软症”，是指后发展国家在现代化过程中，行政命令贯彻能力的退化、行政实施效率的低下和法律规则被任意破坏而引起的综合现象。
他把后发展国家现代化过程中的政治中心的权力运作能力分为“硬政权”与“软政权”两种类型；前者在政治运作方面具有明显的社会整合效能、稳定性与发展战略的宏观导向性，后者则相反。
缪达尔认为，软政权不是政权缺乏强制力，或缺乏对社会的控制力量，而是行政无能的表现。
具体表现为：缺乏立法和具体法律的遵守和实施，各级公务人员不遵从规章制度和指令，并常常和那些本应该管束其行为的有权势的人们串通一气。
（3）管理学的视角。
管理学中对管理能力和执行力的研究与行政执行能力的研究直接
相关。
管理能力是指一系列与管理绩效相关的知识、技能以及态度的集合体。
对执行力的关注则起源于人们管理当中“策略雷同而绩效为何大不相同”这一问题的关注。
（4）公共行政—公共政策分析—公共管理的视角。
大致从30年代开始，以“罗斯福新政”为标志，美国开始推行国家干预主义，期间，美国历届政府陆续制定了许多的政府规划项目，按照古典执行模型，这些目的正当、公共财政投入巨大的工程理应达到预期的目的，但是结果却多事与愿违。
在这种条件下，执行的有效性问题日益成为一个引起公众防范关注、不可回避的、尖锐的政府公共管理问题。
2．执行的涵义是什么，执行研究的领域开辟出来的现实基础和理论背景是什么？
答：（1）执行的涵义
执行是指为了实现某一理念、意图和目标而进行的落实和实施活动的总称。
在公共管理学科中，执行一般指称公共活动领域当中涉及落实和实施活动的总称，一般被看成公共管理程序性机制当中的一个环节，即决策和评估的中介环节。
（2）执行研究的领域开辟出来的现实基础
从20世纪30年代开始，以罗斯福“新政”为标志，美国开始推行国家干预主义，直至“里根革命”之前，公共投资、政府管制和福利国家构成了政府管理的基本特征。
在这期间，美国历届政府陆续制定了许多政府规划项目，按照古典执行模型，这些目的正当、公共财政投入巨大的工程理应达到预期的目的，但是结果却多事与愿违。
大致从20世纪70年代开始，一批学者通过对约翰逊政府的“城区新镇”项目、约翰逊政府的“伟大社会”项目、约翰逊政府的“初等和中等教育规划”等多项政府项目的系统研究，逐渐开拓了“政策制定和行政执行结果之间的差异”这一implementation所指称的研究领域。
（3）执行研究的领域开辟出来的理论背景
①行政学的古典时期，学者们信奉政治与行政二分，主要采用规范研究方法。
借鉴弗雷德里克·泰罗的科学管理思想、亨利·法约尔的一般管理思想和马克斯·韦伯的官僚组织理论，形成了“政策一经制定就会通过官僚组织自动完美地执行”这一理念。
这一时期，implementation所指称的政策制定与实际执行结果之间差异这一个特定研究领域并没有进入传统公共行政学者的视野。
②行政学的修正时期，行为主义的研究方法逐渐成为行政学的主要研究方法。
行为主义的研究方法反对传统公共行政的规范理论，主张价值中立，转而研究实际的行政行为，将注意力集中在个人心理、组织行为和决策过程的研究。
在行为主义学者当中，以赫伯特·西蒙为代表的决策学派，揭示了传统公共行政理论原则之间的内在矛盾，提出了“有限理性”的观点，动摇了传统公共行政学所信奉的“政策一经制定就会通过官僚组织自动完美地执行”的理念。
但是西蒙将决策和管理等同，忽略了决策和执行结果之间存在差异这一客观事实；也就是说，implementation所指称的政策制定与实际执行结果之间差异这一个特定研究领域并没有进入西蒙的学术视野。
③20世纪70年代后，公共行政学除了古典公共行政学的支持者以及西蒙的追随者之外，还产生了新公共行政学、公共政策学派和公共选择学派。
公共政策学派意识到其需要某种和公共行政学相联，但是又区别于“老式”公共行政学的领域，于是在政策学派内复活了公共行政的研究。
这种复活将政策制定和行政执行结果之间的差异作为一个特定的研究领域来看待，使得行政执行的研究成为一个重要的研究领域。
3．如何理解行政执行主体多元化问题？
答：国家行政机关通过扮演掌舵者的角色，利用市场竞争机制，使企业和社会组织直接参与到公共政策的落实和公共产品的提供过程当中，形成了行政执行的多元主体格局。
行。