1、行政机关事业单位法律风险的成因 （1）外部成因 由于行政机关事业单位以外的社会环境、 法律环境、政策环境等外在因素引发的法 律风险。包括立法不完备、法律变化、执 法不公正、工作相对人的人为因素及不可 抗力等。
（2）内部成因 由于行政机关事业单位内部管理行为、 决策举动等因素引发的法律风险。表现为 诸如行政机关事业单位自身法律意识淡薄， 对法律环境认知不够，工作决策不考虑法 律因素，甚至存在违法行为等。
行政机关事业 单位法律风险
防范
2012年11月
一、基本概念的厘清
（一）“机关”、“国家机关”、“行政 机关” “机关”，原指整个机械的关键部分， 后引申为周密的计谋，现代社会中经常用 “机关”代指政府职能部门。 “国家机关”，即行使国家权力、管理 国家事务的机关。包括国家权力机关、国 家行政机关、审判机关、检察机关和军队 等。也叫政权机关。
（三）法律概识 法律是掌握国家政权的统治阶级，以国 家名义颁布，以国家强制力作为后盾的行 为规则的总称。
1、我国法律的层次 根本法——宪法 基本法——（全国人大大会制定） 刑法、民法（通则、物权法、合同法、 侵权责任法等）、诉讼法（刑事、民事、 行政）等 一般法——部门法（人大常委会制定） 最高行政法（国务院制定） 一般行政法、地方法
两罚制
第一百五十八条 申请公司登记使用虚假 证明文件或者采取其他欺诈手段虚报注册资 本，欺骗公司登记主管部门，取得公司登 记，虚报注册资本数额巨大、后果严重或者 有其他严重情节的，处三年以下有期徒刑或 者拘役，并处或者单处虚报注册资本金额百 分之一以上百分之五以下罚金。 单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并 对其直接负责的主管人员和其他直接责任人 员，处三年以下有期徒刑或者拘役。
第二百七十一条（职务侵占罪）公司、 企业或者其他单位的人员，利用职务上的 便利，将本单位财物非法占为己有，数额 较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役； 数额巨大的，处五年以上有期徒刑，可以 并处没收财产。 国有公司、企业或者其他国有单位中 从事公务的人员和国有公司、企业或者其 他国有单位委派到非国有公司、企业以及 其他单位从事公务的人员有前款行为的， 依照本法第三百八十二条、第三百八十三 条的规定定罪处罚。
中国的事业单位在功能上对应国外的是非 营利组织（NPO）、非政府组织(NGO)。 但是，国外的这些组织是社会自治组织， 中国的事业单位和政府的关系比较密切。 这种不同点，有些是社会制度不同造成的， 有的是由于中国的社会自治能力不足造成 的。
2、“事业单位”分类 （1）全额拨款事业单位也称为全供事业单 位，即全额预算管理的事业单位，其所需的 经费全部由国家预算拨款。 这种管理形式，一般适用于没有收入或收 入不稳定的事业单位，如学校、科研单位、 卫生防疫等事业单位，即人员费用、公用费 用等都要由国家财政提供。这种管理形式， 有利于国家对事业单位的收入进行全面的管 理和监督，也使事业单位的经费得到充分的 保证。问题是很容易变成“半政府”、“二 机关”。
单罚制 第三百九十六条 国家机关、国有公司、 企业、事业单位、人民团体，违反国家规 定，以单位名义将国有资产集体私分给个 人，数额较大的，【私分国有资产罪】对 其直接负责的主管人员和其他直接责任人 员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处 或者单处罚金；数额巨大的，处三年以上 七年以下有期徒刑，并处罚金。
2、法律的特征
（1）以国家名义颁布 （2）为社会服务 （3）以国家强制力为后盾
3、我国法律的现状 （1）数量不少 截至2010年8月底，我国现行有效法律 有２4 1部，国务院行政法规约６８０余部， 地方性法规近９０００部。 （2）适用有难
有法可依、有法必依、 执法必严、违法必究
——社会主义法治四项基本指标
（3）自主事业单位又称为自收自支事 业单位，是国家不拨款的事业单位。自收 自支事业单位作为事业单位的一种主要形 式，由于不需要地方财政直接拨款，因而 自收自支事业单位有不断膨胀的趋势。
3、“事业单位”的宗旨 事业单位是以政府职能、公益服务为主要 宗旨的公益性单位、非公益性职能部门等。 它参与社会事务管理，履行管理和服务职能， 宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、 文化、卫生等活动。 其上级部门多为政府行政主管部门或者政 府职能部门，其行为依据有关法律，所做出 的决定多具有强制力，其人员工资来源多为 财政拨款。事业单位的登记在编制部门进行。 事业单位与职工签订聘用合同，发生劳动争 议后，进行仲裁程序。
“行政机关”，亦称行政机构、国家管 理机关、政府。行使国家行政权力的机关， 是国家机构的重要组成部分。它执行代议 机关制定的法律和决定，管理国家内政、 外交、军事等方面的行政事务。按照管辖 范围，行政机关分为中央行政机关和地方 行政机关。地方行政机关又可分为若干层 次。
（二）“事业单位”
国务院第252、411号令 《事业单位登记管理暂行条例》 国家为了社会公益目的，由国家机关举 办或者其他组织利用国有资产举办的，从 事教育、科技、文化、卫生等活动的社会 服务组织。
4、“事业单位”法律特征 （ 1）依法设立。事业单位的设立，应 区分不同情况由法定审批机关批准，依法 登记，或者依照法律规定直接进行法人登 记； （2）从事公益服务，一般不履行行政 管理职能； （3）不以营利为目的； （4）社会组织；事业单位是组织机构 而不是个人，要有自己的名称、组织机构 和场所，有与其业务活动相适应的从业人 员和经费来源，能够独立承担民事责任。
2、关于单位犯罪 第三十条 公司、企业、事业单位、机 关、团体实施的危害社会的行为，法律规 定为单位犯罪的，应当负刑事责任。
单位决策机关集体决定 获利为单位所有 刑法明文规定承担刑事责任
第三十一条 单位犯罪的，对单位判处 罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直 接责任人员判处刑罚。本法分则和其他法律 另有规定的，依照规定。
1、修正案三 4 资助恐怖活动罪 2、第125条 非法制造、买卖、运输、邮 寄、储存枪支、弹药、爆炸物罪 3、修正案三 5 非法制造、买卖、运输、 储存危险物质罪 4、第126条 违规制造、销售枪支罪 5、第128条 第二、第三款 非法出租出借 枪支罪 6、第140条 生产、销售伪劣产品罪 7、第141条 生产、销售假药罪 8、第142条 生产、销售劣药罪
1、“事业单位”特征 事业单位一般要接受国家行政机关的领 导，要有其组织或机构的表现形式，要成 为法人实体。从目前情况来看，事业单位 绝大部分由国家出资建立，大多为行政机 关的下属机构，也有一部分由民间建立， 或由企业集团建立。 与企业相比，事业单位有以下特征：一 是不以盈利为目的；二是财政及其他单位 拨入的资金主要不以经济利益的获取为回 报。
5、“事业单位”改革 （1）建立岗位绩效工资制度，合理拉 开差距，调动积极性。同时，将绩效工资 总量与单位完成社会公益目标任务及考核 情况相联系，促进事业单位不断提高公益 服务的能力和水平，避免片面追求经济效 益、忽视社会效益。 （2）遵循16字原则，即“权责清晰、分 类科学、机制灵活、监管有力”。 （3）全面推行聘用制。2009年12月18 日召开的全国人力资源和社会保障工作会 议倡导，未来事业单位将继续推行聘用制 度，争取2010年在全国全面完成聘用制度。
（三）个人贪污数额在五千元以上不满五万 元的，处一年以上七年以下有期徒刑；情节 严重的，处七年以上十年以下有期徒刑。个 人贪污数额在五千元以上不满一万元，犯罪 后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚 或者免予刑事处罚，由其所在单位或者上级 主管机关给予行政处分。 （四）个人贪污数额不满五千元，情节较 重的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节 较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌 情给予行政处分。 对多次贪污未经处理的，按照累计贪污 数额处罚。
三、行政机关事业单位法律风险防范
（一）行政事业单位法律风险防范的原则
1、事先防范 2、事中控制 3、事后补救
（二）行政机关事业单位法律风险防范 1、管理上的民主集中 2、资产管理上的严格依法 3、财务管理上的依法、合规、保障、监督 4、合同管理上的法律至上、跟踪评判、客 观及时 5、人力资源管理上的约定在先、明确“利 我” 6、法律风险预警机制与救济机制的建立 7、法律培训
9、第143条 生产、销售不符合卫生标准的食品罪 10、第144条 生产、销售有毒有害食品罪 11、修正案四 1 生产、销售不符合标准的医用器 材罪 12、第146条 生产、销售不符合安全标准的产品 罪 13、第147条 生产、销售伪劣农药、兽药、化 肥、种子罪 14、第148条 生产、销售不符合卫生标准的化妆 品罪 15、第151条 走私武器、弹药罪；走私核材料 罪；走私假币罪；走私文物罪；走私贵重金数罪； 走私珍贵动物、珍贵动物制品罪；走私珍稀植物、 珍稀植物制品罪；
2、行政机关事业单位法律风险的特点
（1）法律风险的可预期性 （2）法律风险的普遍性 （3）法律风险的多样性 （4）法律风险的社会性
3、行政机关事业单位法律风险的主要表现形式 （1）行政机关事业单位管理结构的法律风险 （2）行政机关事业单位管理的法律风险 1）人力资源管理的法律风险 2）资产管理的法律风险 3）合同管理的法律风险 4）财务管理的法律风险 5）诉讼法律风险——行政诉讼（举证倒置、公 开审理 、媒体炒作、行政追责等） （3）刑事风险
第三百八十三条 对犯贪污罪的，根据情 节轻重，分别依照下列规定处罚： （一）个人贪污数额在十万元以上的，处 十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处 没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处 没收财产。 （二）个人贪污数额在五万元以上不满十 万元的，处五年以上有期徒刑，可以并处没 收财产；情节特别严重的，处无期徒刑，并 处没收财产。
（2）差额拨款事业单位。即按差额比例， 财政承担部分，由财政列入预算；单位承担 部分，由单位在税前列支，如医院等。 差额拨款单位的人员费用由国家财政拨 款，其他费用自筹。这些单位的人员工资构 成中固定部分为60%，非固定部分为40%。 按照国家有关规定，差额拨款单位要根据经 费自主程度，实行工资总额包干或其他符合 自身特点的管理办法，促使其逐步减少国家 财政拨款，向经费自收自支过渡。