中国人民大学学报２０１３年第３期ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＲＥＮＭＩＮ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ ＯＦ ＣＨＩＮＡ Ｎｏ．３ ２０１３合法性视角中的公共行政概念＊———２０世纪后期公共行政概念建构中的新视角张康之 张乾友［摘要］ 在２０世纪七八十年代，由于新公共管理运动的兴起，一些信奉新自由主义的学者开始借助于经济学的语言对政府及其行政发起了猛烈攻击，使公共行政陷入严重的合法性危机之中。
然而，这也促使一些坚守公共行政理念的学者从合法性的角度去思考公共行政问题，从而形成了公共行政发展史上的一个独特视角。
在对公共行政的合法性辩护中，“黑堡学派”是最重要的代表，他们证明了公共行政在美国宪法与民主中的合法性。
除了黑堡学派，其他学者也对公共行政的合法性问题发表了不同的意见。
这些意见从合法性的角度为公共行政的概念注入了许多新的内涵，推进了公共行政概念的发展。
［关键词］ 合法性；公共行政；宪法；民主［作者简介］ 张康之：哲学博士，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师；张乾友：中国人民大学公共管理学院博士研究生（北京１００８７２） 党的十八大之后，中国政府的行政管理体制改革进入一个新的阶段。
在我们思考行政改革的方向和路径时，西方２０世纪后期关于公共行政合法性问题的探讨可能会成为一个具有启发意义的视角。
显然，中国的改革开放在３０多年的历程中创造了举世瞩目的成就，但是，我们也必须承认，社会公平的问题已变得越来越突出，各种各样的矛盾迅速积聚，而种种社会问题的存在都会将人们的视线引向政府，进而会对政府及其行政的合法性发出追问。
尽管当下中国社会的问题集中表现为政府及其行政的信任危机而不是合法性危机，但是，如果我们不从合法性的视角去看问题的话，信任危机就会日益加重，甚至会有一天演化为一种合法性危机。
本文所探讨的虽然是西方（美国）２０世纪６０年代之后研究公共行政合法性问题的思想历程，但是，它关于公共行政合法性建构的几种思路是值得我们思考的。
尽管中国的行政改革将走向服务型政府建设这一伟大目标，但是，在此过程中，甚至可以说在相当长一段时间内，我们都无法摆脱合法性问题的纠缠。
在某种意义上，我们如果能够在前进的道路上每一步都处理好合法性的问题，也就能够顺利地走向服务型政府。
一、公共行政的合法性问题“合法性”是现代社会科学语汇中的一个重要概念，作为一种关于存在之理由的追问，它总是与某种危机的呈现联系在一起。
也就是说，每当人们想到合法性的概念时，往往是意识到了某种危机状态的来临和呈现。
所以，如果在我们社会生活的某个领域中出现了热衷于合法性问题探讨的现象，那就意味着这个领域可能已经陷入严重的危机之中。
２０世纪后期的公共行政领域便—７８—＊本研究得到中国人民大学国家重点学科行政管理专业的支持。
是这样。
不过，我们也应看到，在一个很长的时期内，人们往往较多地在政治领域中审查合法性，而在政府及其行政的合法性问题上，特别是在相对而言较为狭隘的公共行政领域中，并未对合法性加以严格的追问，人们事实上是默认了政府及其行政的合法性。
就公共行政这门学科来看，如果没有对政府及其行政合法性的默认的话，也就根本无法建立起来。
公共行政学的研究在很长一段时间内都向人们发出了一种信号，似乎合法性的问题被留给了政治学，在公共行政学的研究中，则不需要去关注合法性的问题。
所以，在早期的公共行政研究中看不到关于合法性问题的探讨。
直到２０世纪较晚的时期，“新公共行政运动”才把合法性的概念引入公共行政的研究中来。
因为，新公共行政运动的主要特征表现在对公共行政的存在价值的追问上，它要求公共行政正视自身存在的合法性，并希望从合法性的角度提出增强公共行政的代表性与回应性。
然而，在２０世纪六七十年代的美国，尽管针对公共行政的各种怀疑情绪开始蔓延，但“行政国家”的实践仍在不断地扩张其版图，从而压制了对公共行政合法性的追问。
到了８０年代，随着新公共管理运动的兴起，特别是“政府失灵”这一提法的流行，公共行政陷入严重的合法性危机之中。
随着危机的出现，合法性的概念也逐渐地被更多的公共行政学者提及，进而，一场关于公共行政合法性的探讨为公共行政的概念注入了新的内涵。
１９８４年，在“公共行政理论网络”的非正式出版物《对话》上，文特里斯（Ｃｕｒｔｉｓ Ｖｅｎ－ｔｒｉｓｓ）指出：“我们今天所面对的问题远不止是理论问题。
事实上，我们可以说，公共行政所面对的最为迫切的是合法性问题。
”［１］根据葛德塞尔的描述：“从２０世纪７０年代开始，美国的官僚机构成了人们对公共问题不满时随手可及的替罪羔羊，不停地被人们攻击着。
包括总统在内设法要进入官僚机构的候选人，在竞选时都声称政府里存在着大量的浪费、欺诈和滥用职权……与此同时，媒体、立法者、社论作者和企业领导们想尽各种办法痛击官僚，蔑视政府雇员的话语铺天盖地地存在于周日的杂志增刊、动画片、报纸、广播节目和其他流行文化的载体中。
”［２］（Ｐ１１）此时，“在最好的情况下，公共行政被视为满足公众———通过其民选代表而得到表达的———对于服务的需求的一种必要的恶，在最坏的情况下，则被视为能够有效提供这些服务的一种自私自利的障碍。
不同于我们的民选官员以及法院，公共行政官员往往被认为不能合法地在行政过程中施加任何独立的影响。
政府观察者都承认或经常接受独立行政行动存在的必要性，甚至认为这种独立行动是不可避免的，但是，他们却很少在规范基础上去捍卫它或为之辩护”。
［３］（Ｐ２）事实上，在斯派塞（Ｍｉｃｈａｅｌ Ｗ．Ｓｐｉｃｅｒ）看来，这样的辩护根本就不可能发生。
“无论如何努力，公共行政官员都无法获胜。
他们处于一场意识形态的枪林弹雨之中，其中，媒体辩论经常类似于一种合法的猎杀，而不是一种开放、文明的观点交流。
由于缺乏关于政府角色的共识，官僚机构越来越被视为是某些集团用来谋求利益与特权的工具。
许多２０世纪８０年代的保守主义者往往将公共行政官员视为他们努力增进自由、削减税收和政府规制的一个障碍，并导致了经济的低迷。
相反，许多自由主义者则认为公共行政维护并强化了既有的社会与经济不平等，并使经济压迫得到了永久化。
”［４］（Ｐ３－４）公共行政陷入一场前所未有的合法性危机之中。
也就是说，２０世纪中期的严重社会分化以及社会不公平问题都被认为是由公共行政的失误引发的，人们把所有社会问题的存在都看做是公共行政合法性危机的证明。
我们知道，在现代社会科学的话语体系中，与合法性（ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）相关的另一个类似的概念是合法律性（ｌｅｇａｌｉｔｙ）。
合法性具有更多的主观性，体现了人们对于合法化对象的一种主观上的认同，或者说，意味着对于某一对象的存在表示了同意或认可。
与之相比，合法律性则具有更多的客观性，它反映了对象与法律的客观依据之间的一致性。
在某种意义上，合法律性也是一种合法性，但它是一种浅层的合法性，一般说来，满足了形式上的与法律的一致性要求就可以被认定是具有合法性的。
而前一种合法性则意味着深层的合法性，虽然必然有着客观基础，却是根源于人们的认识和认同的，并不具有稳定的和明确的判定标准，即使采取定量分析的方式，所呈现—８８—出来的也只能是一种含糊的判断。
在很多情况下，从定量分析所提供的证明到作出合法性的判断，需要有一个逻辑断裂意义上的飞跃，这种证明可以使人相信，然而，能否真正信服，则取决于人们再一次的理性判断。
所以，合法性的问题应当被理解成一个行政哲学问题。
在这方面，西方国家２０世纪后期的探讨提供了几种具有经典价值的思路。
二、公共行政的宪法合法性在工业社会的法治条件下，合乎法律是社会治理行为必须满足的基本要求，但是，仅仅合乎法律并不能保证社会治理行为是具有合法性的。
因为法律本身可能是与民意或者说主权者的意志相悖的，也同样有一个合法性的问题。
一些被认定为“恶法”的法律本身就不具有合法性，更不用说与这些法律相一致的存在以及行为。
因此，合乎法律的社会治理行为也可能是不具有合法性的，在现代语境中，更多的时候可能是一种不符合民主之要求的行为。
近代以来，民主制度以及文化已经得到了广泛的社会认同，仅仅合法而与民主制度、民主精神相悖，是不能够被视作具有合法性的。
在现代社会中，合法律性的社会治理行为如果是违背民主原则的，就可能得不到民众的主观认同，虽然具备了合法律性的一切特点，也可能是不具有合法性的。
反而，合法律性会把人们导向对法律的怀疑，会要求审查法律的合法性。
可见，现代社会治理在合法性的问题上反映出了两个层次：第一，浅层次的合法性是指合法律性，即特定的社会治理行为必须合乎法律，要有明确的法律授权。
这在理论上可以理解为，法律自身的合法性是不容置疑的，或者法律自身的合法性已经经受过审查而得到确认。
第二，深层次的合法性是指社会治理行为必须得到民众的认同与同意，必须贯彻主权者的意志。
一个健全的社会治理体系应当同时具备这两种合法性，具体来说，既要体现法治，又要贯彻民主的原则。
如果一个社会治理体系以及社会治理行为只体现了法治而没有贯彻民主的原则，那么，就必然会出现政治输入不足的问题，就会受到民众的质疑，甚至会被民众所抛弃。
反之，如果一个社会治理体系只贯彻了民主的原则却没有体现出法治的特征，其社会治理行为就会失去理性的指引而蜕变成一种激情的“暴政”。
关于政治部门的合法性问题，现代政治学往往从上述两个层次进行细致的分析，事实上也提出了许多政治合法化的方案，但在公共行政学中，关于合法性的话题则显得相对陌生。
这是因为，从进步主义时代开始，公共行政就一直是受效率驱动的，或者说，合理性追求主导了公共行政的研究。
同样，在实践中，关于行政行为的评价标准也是基于合理性的要求而制定的，至于合法性问题，则很少有人给予关注。
新公共行政运动虽然从回应性的角度提出了公共行政的合法性问题，但在卡特政府的文官制度改革中，新公共行政运动所要求的行政官员对于公民的回应性却被篡改成了行政官员对于政治官员的回应性［５］，这既剥夺了行政官员的直接的民主责任，也使回应性以及回应性意义上的合法性变成了加强政治控制与复辟政治分肥的一种说辞。
这表明，作为一个非民主机构，公共行政要与作为民主机构的政治部门争夺合法性资源是非常困难的。
一方面，主动承担民主责任就等于向政治部门夺权，而这又可能威胁到政治部门的合法性，显然是政治部门所不能允许的。
另一方面，公共行政又的确陷入了合法性危机，尤其是在新公共管理运动兴起之后，公共行政的合法性受到了舆论的广泛质疑。
对此，公共行政的支持者们必须作出回应。
但是，这种回应必须注意的是：既要谋求合法化，又不能与政治部门争夺合法性资源。
所以，在２０世纪后期，公共行政学者们开始了寻找合法化其他途径的努力。
根据罗尔（Ｊｏｈｎ Ａ．Ｒｏｈｒ）的看法，这种寻求公共行政合法化的途径应当是诉诸美国独特的“政体价值”（ｒｅｇｉｍｅｖａｌｕｅｓ），也就是要求美国的公共行政体现美国的宪法价值。