民营企业如何就旅游景区开发和
当地政府签订合同?
序：在展望21世纪产业经济发展之时，旅游产业是一个难得的被各方面都共同看好、有着远大前程的产业。由于其安全、环保、收益稳定、对整体经济发展有很强的带动作用，被人们称之为“无烟工业的典范”、“永不没落的朝阳产业”、“天然的长寿型产业”、“最具前景的黄金产业”。旅游产业和汽车、石油被认为是未来最具有投资价值的三大产业，纷纷被国际金融投资界看好。在这种大环境下，民营企业纷纷进军旅游产业，特别是对旅游景区进行投资开发。目前投资旅游景区开发的国内民营企业中，很多具有在房地产业、贸易业方面的经验，但就旅游产业的特性而言，和传统的房地产、贸易等产业存在极大的差别，旅游产业对他们而言，其实是一个全新的产业。他们介入旅游景区的开发过程和具体的运营过程将不可避免会出现一系列的问题，其中如何和旅游景区所在的地方政府签订关于景区开发的合同就是一个关键问题。签订好一个合同，对于民营企业来讲，意义非同小可，特别是在目前国内旅游法律法规相对缺失的情况下，民营企业如何介入旅游景区的开发，如何规避各种风险，如何保证企业的投资利益和资本的安全退出，显得尤其重要。如果合同签不好，将无法为企业资本进入和安全退出提供一个有效的法律保障，对经营本身，也会产生极大的影响。笔者们曾作为景区开发公司的营销总监和法律顾问，全程参与了民营企业和旅游景区当地政府签订合同，介入旅游产业的过程，特将如何和政府签订开发景区的合同纲要列举如下，以供参考。
一般说来，民营企业介入旅游景区的开发需要和政府就开发景区，获取景区的开发经营权，签订相关协议，总体说来，可分为两个阶段。第一个阶段：框架性协议阶段，这一阶段一是对企业和当地政府在开发景区中采取的方式进行界定，即是采用合作开发，还是民营企业独资开发或者其他方式开发；二是对协议双方的权、责、利进行一般性界定。基本思路是，在保证旅游资源所有者的权益的前提下，本着双赢互惠的原则，保证企业作为投资者的一般性权益。第二个阶段：补充合同或子合同阶段，如果不成立新的景区开发公司，框架协议双方继续深化双方的权、责、利关系，如资产移交、人员接管、环境保护、宗教等方面的具体内容；如果成立新的景区开发公司，则存在新公司与原先框架协议双方权利和义务继承的问题，须完善一个法律手续，才能继续深化双方的权、责、利关系。具体讲，在签订合同的过程中，需要注意如下问题：
一、签订合同双方主体资格
合同双方是否具有签订合同的资格，需要加以注意，以免给未来的实际经营带来不必要的麻烦。特别是对民营企业而言，对方可能会让政府下属的旅游局，甚至是旅游局下属的景区管委会或管理公司与其签订合同。一般说来，这样的协议是不具有法律上的效力的。签订合同的对方应该是行使景区旅游资源所有者职权的当地人民政府。而且，需要值得注意的是，企业一般也不能和政府个别部门签署合同，因为旅游景区的开发涉及到方方面面，企业不可能只同一个部门打交
道，或经常与非合同部门打交道。另外，企业还应当注意与政府方面签订的合同是否还需上级主管部门批准生效，如果需要，则签订合同当时合同其实还并不具有法律效力，甚至完全可能出现合同不被主管部门批准，导致谈判流产的结果。总之，企业应避免出现对合同效力的误判，杜绝开发前的重大失误。
二、经营权问题
经营权的取得是民营企业进行景区投资开发的核心问题。但景区投资开发合同却往往在这一问题上是“犹抱琵琶半遮面”，吞吞吐吐，含糊其辞。究其原因，其实质就是国家对资源属国家所有的旅游景区的经营权的让渡没有一个明确的法律规定，而各部委的说法又不一致，甚至是互相矛盾，让企业景区投资开发面临诸多不确定的因素，因而借用其他相关词汇，间接达到经营权的让渡，实在是不得以而为之举。实践中，多采用合作开发的形式来规避经营权让渡这一敏感性问题。
在四川，随着2006年11月《四川省旅游条例》的颁布，经营权问题不再是困扰民营企业景区开发的一个关键因素，该条例明确规定“国有旅游资源可以实行所有权与经营权的适当分离，法人和其他组织可以通过租赁、承包、竞买和其他法定形式取得国有旅游资源的经营权。法律、法规另有规定的，从其规定。国家级风景名胜区的经营权不得进行整体性转让。其他旅游景区景点的经营权和国家级风景名胜区内的部分景点经营权的转让，由市、州人民政府审核后，报省人民政府有关行政主管部门批准。”第一次从法规的高度规定了经营权
可以通过一定的法律形式实现转移。这实际上是对全川已经风起云涌、很多既成事实，甚至是功成名就的民营企业投资开发旅游景区的法律确认，对全国其他各省、市、区也具有积极的借鉴意义。
另外，经营权的内容也是不容回避的一个核心问题。经营权应该包含什么样的实质性权利？首先，旅游景区的经营应该是立足于旅游资源上，而旅游资源一般包含以下三个部分：自然景观、历史人文景观和民风民俗。特别对于民风民俗的开发来说，如果民营企业不能获得独家的开发权，则进行景区开发实际上是没有任何意义的。因此，经营权的实质应该是对景区的独家开发权，并且，应该在合同中加以明确。其次，经营权的表现形式应该体现在对旅游资源的占有、投资开发、使用、收益和一定条件下的处分的权利，需在合同中加以明确。
三、拟投资开发景区红线图问题
旅游景区是一个比较大的范围，景区内实现旅游资源所有权、经营权相分离，企业对景区享有相关权利和承担相应义务，因此，在签署合同的时候，务必对旅游景区的范围进行界定，充分利用现有的官方的专业数据，划定景区的区域红线，确定民营企业获得经营开发的景区究竟范围是多大，为保障民营企业投资权益提供必要的保证。需要注意的是，在对景区范围进行界定的文本中，必须要采用官方的真实的数据，有的民营企业认为：拟开发景区范围足够大，反正在今后的实际开发中只是对核心地区进行开发，因此只要保证核心区域的界定就行。错误的不去注重对边界的确定，为今后开发留下了后患。
四、签约双方对开发方式的确认
以何种方式和当地政府就旅游资源开发达成协议需要在合同文本中做详细科学的界定。《四川省旅游条例》第十一条规定：法人和其他组织可以通过租赁、承包、竞买和其他法定形式取得国有旅游资源的经营权。法律、法规另有规定的，从其规定。明确了民营企业取得经营权的方式有租赁、承包、竞买和其他法定形式，企业在签订合同的时候务必对相关法律条款进行认真解读。笔者认为，除了以本条规定的方式取得经营权进行开发外，还有不获取经营权的景区投资开发方式，如入股开发、合作开发等方式，民营企业也可以考虑采用。
在确定以获取经营权投资开发方式的前提下，企业成立独资景区开发公司，承担景区开发的具体开发工作，原先民营企业从事投资开发的公司的权利义务通过法律手续转由景区开发公司承担。这样做的好处是，由开发公司承担法律责任，避免由整个民营企业来承担，弱化经营风险。在开发公司经营过程中，政府不干预企业经营，只行使法律规定的管理权；在确定以政府和企业进行合作开发的方式下，民营企业和政府将作为新组建的开发公司的股东，开发公司将代表政府和民营企业行使对旅游景区的开发经营权，这样就可以规避建设部有关经营权不得让渡的说法。
五、投资额度和经营期限