它山之石
新加坡城市规划管理的几点启示
□　古知行
新加坡住屋发展局和市区重建局是负责城市规划建设的主要政府部门。

住屋发展局主要负责住房和新镇建设(住宅区)。

市区重建局是主管城市规划的政府部门,负责全国的发展规划和空间规划。

这两个部门不但对解决旧市中心过度拥挤、住房紧张和居住环境恶劣等问题发挥了重要作用,而且还对新加坡的城市发展、整体面貌、道路交通等方面作出了巨大贡献。

一、各个层次的空间规划有机结合
新加坡城市建设取得成功的关键是注重城市规划的重要作用。

新加坡从1967年开始编制规划,经过大量的深入分析研究,在联合国派出的专家组的帮助下,历时四年于1971年才完成第一个城市规划。

新加坡的城市规划主要由四个层次的规划组成:概念规划、发展指导蓝图、总体规划(实际上是分区规划)和城市设计,它们分别解决不同层次的问题,发挥各自不同的作用。

概念规划是一个富于创新的规划实践,它跳出了以时间期限为主导的规划模式,转向淡化规划期限,而以规模为主导的规划方法。

1971年概念规划仍然确定了20年的规划期限,但是在1991年重新修订时又进一步淡化了时间期限,更加注重规模发展的要求。

实际上,已经演变成不同的规模对应不同的概念规划的模式,同时更加强调规划的连续性和稳定性。

概念规划的主要作用是,确定城市的长期综合发展战略,提出城市发展的宏观构架和引导策略,指导基础设施和公用设施的建设,以及下一层次规划的编制。

概念规划是一个“软”规划,是方向性、策略性规划,侧重于解决宏观层次的问题,对建设的指导主要体现在确定全局性的功能分区、各级中心的设置、道路交通安排、环境绿化以及干线基础设施的布局等方面。

概念规划每十年检讨一次,检讨工作由国家发展部领导下的概念图工作委员会负责协调,总共涉及到40多个政府部门,它们分别对各个领域如住房、工业、商业、环境、交通、公用设施和国防等的需要,提出详细的研究报告,在此基础上进行统一汇总修订。

在概念规划提出的宏观构架和策略的引导下,全国被划分成五个区和两个集水区。

由于两个集水区需要绝对保护,不能进行开发,因此,需要进行全面规划的只有五个区,约580km2。

新加坡政府又将这五个区进一步划分成55个小区(平均每个小区约10km2)来进行规划。

对这55个小区,先做出发展指导蓝图,提出每个小区的规划前景和控制参考指标和土地使用、发展密度、建筑高度和容积率等。

然后将发展指导蓝图公开展览两周,向公众全面解释各个小区的规划前景,期间,专业团体和公众都可以提出意见。

有关当局根据各方面意见将其修改完善。

发展指导蓝图经批准后就成为新的法定总体规划。

总体规划的审批由八个相关政府部门的行政长官组
成的总体规划委员会负责。

总体规划每五年按编制程序检讨修订一次。

城市设计是规划过程的一部分,主要在两个层次上体现出来。

进行小区规划时,城市设计通过指定建筑高度,建筑体量等方式,强化地区特色,创造独特的城市景观;在进行重要地段建设时,城市设计负责对建筑沿边、建筑高度、人行道和广场等的控制。

二、专业化分工与合作
城市建设是一项综合的工程,任何一个部门单独承担都是不可能的,必须要进行适当的专业化分工。

参与专业化分工的部门很多,包括住房、工业、道路交通、环境卫生和绿化等部门。

专业化分工的效率取决于各个部门之间的协调程度。

实际上,城市规划就是各专业部门协调合作的总指挥。

因为城市规划不但在编制过程中广泛征求了各个部门的意见,得到了大家的共同认可,而且有的专业规划就是由专业部门自己制定的。

在此基础上,各专业部门只要保持随时沟通,就很容易实现步调一致,从而避免互相扯皮的现象。

早在1960年,新加坡就成立了住屋发展局,负责全国公共住房的开发建设和管理。

政府注重住房建设最初的目的,一是改善人民的住房条件,二是解决市中心区过度拥挤的问题。

因此,住房建设带有新区开发的性质,实际上与新镇建设是紧密联系在一起的。

新镇的范围一般略小于其所在小区(全国共55个小区),新镇的规划与其所在小区的总体规划是一致的,两个规划的区别在于前者更为详细,基本上到了能指导建设的深度,而后者则相对较粗。

在有了规划之后,住屋发展局以市场价从政府手中买下土地,再组织建设住房。

与此同时,住屋发展局协调有关部门,要求它们按规划及时完成各项配套设施。

新加坡的工业发展主要由裕廊镇管理局全面负责。

裕廊镇位于新加坡的西部,是一个新镇,以发展工业为主,相当于新加坡的工业区,因而裕廊镇管理局实际上是工业发展局。

按照新加坡的城市规划,凡属于工业用地性质的土地,都可以成为这个管理局的开发对象。

20多年前,新加坡的工业还不发达,政府成立裕廊镇管理局是为了集中建设各类工业用厂房,给投资商投资办厂提供最大的方便,以吸引更多工业投资。

该管理局的任务是负责工业区的规划,通用厂房和附属设施的建设及其租售管理。

同建屋局开发住宅一样,工业区的基础设施及其它各种设施都是通过协调,由其它专业部门来负责及时配套。

三、几点启示
城市规划是一项综合性,全局性和长期性的工作。

城市规划的执行涉及到众多的政府部门,而且每个部门的行为都可能对城市规划造成巨大的冲击而使其不能很好地被执行,因此,城市规划的制定不但要有相关部门的参与,并且还应当由它们承担一些专业层次规划的编制工作,规划主管部门只是一个组织协调机构和全局性问题的汇总部门。

只有这样,城市规划才能得到相关部门的认可,保证其综合性与全局性。

由于城市规划最终都要落到具体建设上,而建设出来的产品又具有耐用性和不动性,因此城市规划的长期性和稳定性是十分重要的。

为此,城市规划的编制应当遵循三个基本原则。

一是严格遵循从大到小的规划原则。

概念规划是从全局的角度确定城市发展的原则和方向,安排关系全局的基础设施和建设项目,并进一步指导分区规划的编制。

这对我国当前城乡高速发展的地区具有一定的参考意义。

只有在较大的范围内进行合理的空间布局,才能形成一个高效、有机的城市;二是先远期后近期。

概念规划的期限是20年甚至更长,而分区规划的期限则只有5年。

这样,就既保证了规划的连续性和稳定性,又具有相当大的灵活性,在确保大原则、大方向稳定的条件下,(转14页)
B型:厅+房(1间)+厨(有就餐场所) +卫。

适合老年家庭。

(2)“老年公寓”
每个社区内建造一定数量老年人居住的“老年公寓”:数幢低层住宅+保健·生活服务配套设施,满足“空巢家庭”,形成“组合公寓”群,便于社区集中管理和互助。

(3)“复合居”(即4+2+1家庭模型的三家居)
墙能移动,能分能合,老人吃住可分开,需要时可将墙“拉开”,形成三家合一家(即中间一户核心家庭,左右两户为老人家庭)。

(4)老龄住宅
四合院式老龄住宅方案是当今发展的趋势之一。

它提供了彼此联络、交往活动的可能性,很富有人情味。

(5)“老人之家”
集护理、康复和娱乐为一体的多功能现代化新型的建筑群体。

(6)“共居式”、“无障碍式”、“一碗汤”距离式、……。

(三)　“银色楼宇”工程开发举措
(1)政策与规划导向
根据老年人支付能力衰减特性,应从基金、保险、福利等方面做文章。

(2)新产品研制开发
根据老年人客观需求,来研究设计满足老年人需要的新产品,不断推陈出新。

(3)消费观念转变
加强宣传。

正确把握舆论导向,使传统家庭养老向社会养老平稳过渡。

(4)开发商让利为社会作贡献
启动租赁市场,老年人随着年龄增长,劳动能力逐渐丧失,开发商宜用出租方式,且租金亦随之逐渐下降,直到保本、甚至可能亏本经营。

△
参考文献
1.王炜华,研究老年型城市社区规划特点及对策迫在眉
睫,城市规划,1997(4)
2.罗德启,世纪之交的老龄居住问题,建筑学报,1996(1)
3.张开济,关怀残疾人,开拓“无障碍”环境,建筑师,1995
(总66)
4.林书芳等,从人口老龄化谈老年住宅建设,城市开发,
1996(11)
(接59页)
可根据实际情况的变化修订规划;三是充分运用经济规律,保证规划的可实施性。

建设要靠投资商来搞,如果无利可图就不会有人来投资。

因此,在规划中必须充分替投资商考虑,但同时也要协调好与政府和公众的利益关系,确保建设能按规划进行。

城市规划的编制者与执行者的统一,有利于城市规划建设水平的提高。

因此,提高规划管理人员的规划素质也是一个迫在眉睫的问题。

当然,新加坡在城市规划建设中也存在一些值得进一步讨论的问题。

一是过分强调功能分区导致的交通问题。

新加坡城市的功能分区非常明确,中心商务区、居住区和工业区在空间布局上彼此分离,距离较远。

这样布局造成的后果是,交通流具有较强的单向性,流向不均衡,这无疑对道路交通带来了较大的压力。

目前,新加坡政府已经开始注意这个问题,逐渐把一些无污染工业布置到居住区;二是道路网过密造成一定的用地浪费。

新加坡的城市道路网密度很大,交通联系便捷,其代价就是全国12%的土地被道路占用。

这样做的好处是显而易见的,但问题也相当突出,既浪费土地又增加了道路建设的投资。

△作者为广东省顺德市规划国土局副局长。