合同能源管理的制度困境与破解

作者：付慧

来源：《世界家苑》2018年第01期

摘要：近年来，由于我国能源消费结构不合理，能源价格上涨，合同能源管理以其新型的节能产业模式在我国迅速发展，但产业和制度仍存在协同差、融资难、行业规范缺失、项目模式单一等问题有待破解。笔者试图结合PPP运营模式创新合同能源管理制度，建立独立审核机构，拓展多元技改项目，以促使合同能源管理健康发展。

关键词：合同能源管理；PPP模式；行业规范

一、合同能源管理的含义

合同能源管理是指节能服务公司和用能单位以合同形式约定节能改造项目的节能量，最后通过分享节能效益获得利益。合同能源管理不同于之前的节能模式，除了由市场手段促进节能以外，更为不同的是这样的能源管理模式体现的是收益共享的分配方法，从根本上激励用能单位节能，同时激发节能服务公司提升技术。

合同能源管理的实质是节能服务公司依托先进的设备和技术做出能源成本的差，从中获得服务性收益，也就是分配原有的能源成本的结余。

《合同能源管理技术通则》规定的合同主要有节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型。这是根据设备所有权，效益分享方式不同而规定的。目前市场中主要存在四种管理模式，分别是节能效益分享型、节能保障型、外包型和租赁型。节能效益分享是双方预先约定比例，按实际节省的能源费用分成；由节能服务公司进行融资，融资成本较高，承担较高的效果风险和信用风险，这样的分成模式就决定收益依赖于能源价格。因此，当能源价格降低，不太依赖能源价格又能确定项目经济效益的节能量保障型模式就发展起来了。我国则多采用第一种模式，除了因为不需要用能单位支付获得青睐，还因为我国的补贴也仅限于效益分享型模式。托管型则大多出现在医院、商店和饭店。其实随着合同能源管理的成熟，大都开始采用两种或多种模式相结合的综合模式，并且随着合同能源管理模式的创新发展，还出现了设备制造商增产融资模式、公用事业服务商融资模式、特许经营项目融资模式、节能服务商融资模式、融资租赁公司融资模式。①

二、合同能源管理的制度困境

（一）合同能源管理配套制度的缺陷

1、融资机制不完善

合同能源管理依赖于雄厚的资金投入和技术支持，尤其对于节能服务公司来说，融资难成为制约其发展的主要因素。尤其在我国，税收方面，对合同能源管理中引进先进基础设备增收增值税，使得节能服务公司税收压力大；之前的财政补贴也取消了，使节能公司真正回归市场化；而且由于节能公司发展时间短，且存在大量小型节能公司，信誉较低也缺少抵押，较难获得银行融资；此外，我国也没有合同能源管理的专项基金支持。

其次，由于节能服务公司申报优惠政策的程序复杂，专业人才匮乏，很多节能服务公司并不能申报成功，国家的优惠政策落实不到位。

2、项目单一化

合同能源管理的项目多集中于煤、电等大型高耗能产业中，从目前而言，影响我国能源消费的大多集中在这些项目上，但随着合同能源管理市场化程度越来越高，单一的节能资源种类严重制约了节能产业的发展，同时，政府项目实行合同能源管理落实不到位，且大部分政府项目规模小，难以达到管理程度。另外，节能产业分布分散，协同效应差也不利于合同能源管理市场的发展。

3、效益难以认定

合同能源管理中的節能项目的节能效益不是简单的把节能项目实施前的花费与实施节能项目后的花费简单加减，而是要采用一系列计算标准，及考虑社会环境及能源成本的价格变动等多种因素。但我国缺少独立的第三方评估机构对节能效益进行评估，所以节能服务公司和用能单位对节能项目实施后取得的节能量认定难以达成一致，缺乏有效的节能量评估结果作为双方分享节能效益的依据，从而引发合同纠纷。

三、合同能源管理制度困境的破解

（一）完善合同能源管理制度

1、制定专门法律，设计标准文本

首先，合同能源管理具有制定专门法律的条件。合同能源管理的发展已经过了一段时间，基本制度已经成熟，同时随着广泛发展，合同能源管理的情况越来越复杂，需要制定专门法律加以规范。

其次，设计标准合同文本，使双方的合同更加规范和严密。标准合同文本应当推广标准化的能源合同语言，并在合同文本上加入专业术语的解释和说明，同时对核心条款注明适用条件和范围。标准文本还应当标明不同模式下的保险情况，区别对待节能公司的义务。②

2、完善行业规范

首先需要统一的资格认定标准，以应对目前市场上出现的良莠不齐的节能服务公司和以骗钱为目的的不法机构。③现有的备案制度不足以抵制这种现象，需要资格审查制度，而且资格审查也不能单一论之，要结合资金、技术、管理综合认定。

其次需要从业人员资格认定规范。复杂性和专业性要求该行业的从业人员有相应的资格，可以通过相关考试来提高从业人员的能力。

最后要建立全行业的诚信考评机制。合同双方都存在较大的风险，因此需要建立一套系统完整的企业信用等级登记制度，营造良好的行业秩序。

（二）完善相关配套措施

1、完善融资机制

融资难成为节能服务公司的最大难题，因此解决节能公司的资金问题是推进合同能源管理良性发展的关键问题。

最为关键的是使合同能源管理与PPP模式有效融合。国务院取消合同能源管理补贴，不是为了让PPP模式取代，而是让合同能源管理真正释放市场活力。节能服务公司面临的资金困难，地方支持不够，PPP恰好能够弥补。首先，PPP激发企业参与，能够最大限度吸收社会资本，激发市场活力，从根本上解决资金难的问题；其次，让政府成为项目参与方，无形中提高了节能公司的可信度，不仅有助于用能公司的选择，还有助于商业银行贷款。

另外，建立专项基金也是必不可少的。基金的建立能有效预防突发事件带来的冲击，但需要加强对基金专项使用的监管。

2、创新技改项目

合同能源管理的节能公司多把目光停留在传统高耗能的大型用能企业上，而忽视新型、小型的项目。为此，节能公司应该把目光转移到新型的用能企业，例如太阳能用能企业，风能用能企业，这些清洁能源企业也存在用能过度的情况。另外，将管理项目纳入政府采购是必然趋势，在政府采购过程中，若出现政府项目规模小达不到能源管理项目标准的，可以考虑将项目打包，使多部门项目综合管理；此外可以考虑将合同能源管理项目的采购作为政府政绩考核标准，激励公共机构的节能减排。

3、建立独立认定机构

对于合同能源管理项目来说，节能收益和节能量的认定对合同的达成至关重要。若仅凭双方认定，难免出现认定标准不一的情况，对此，可以借鉴日本的独立能源审计机构，对审计师