摘要：“十四五”时期是我国加快转变政府职能，创新行政管理和服务方式，深化“放管服”改革的关键期、攻坚期。

政务服务优化工作在各地得到了高度重视，呈现出多方面的新趋势新变革。

本文对当前各地政务服务工作的主要问题及造成问题的内在原因进行了梳理分析，研究提出了“十四五”时期政务服务“整体政府、极简审批、智慧政务”的优化三大方向及其重点举措。

关键词：政务服务；问题分析；整体政府；极简审批；智慧政务政务服务优化，是国家创新政府管理和服务方式的重点发力领域。

党的十八大以来，党中央、国务院以“放管服”为重点，加快推动政府职能的深刻转变，着力创造优良政务服务环境。

2019年11月发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设”。

2020年5月发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，将“创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制”作为改革聚焦的七大关键领域之一。

2020年11月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，进一步提出要“推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开”。

李克强总理在历年全国深化“放管服”改革会议上，多次强调“推进政务服务一网通办”“推进‘互联网+政务服务’”。

各地在国民经济和社会发展“十四五”规划编制过程中对政务服务优化也给予了前所未有的重视，将其作为“十四五”规划的重要篇章或列为专项规划。

总体来看，“十四五”时期，政务服务优化将呈现多方面新趋势，带来各地政务服务工作的系统创新和深彻变革。

一、当前各地政务服务工作的主要问题分析（一）工作的统筹和协同还需加强近年来，多地政务服务优化方式为强化整体性、系统性和协调性，但仍存在部门各自为政、信息碎片化、共享程度低、业务协同难等问题。

政务服务的跨部门协同还多处于后台“物理集合”层面，对涉及多部门、多环节的“化学融合”还未形成。

前后台之间、后台部门之间缺少统筹，工作运行不够流畅，协同配合不够默契，还不能满足流程再造的有关要求。

如，政务服务中心人员多只在前台“一窗受理”收件和提供简单咨询服务，具体业务审批和专业咨询服务仍需由各领域主管部门派驻人员在后台分别负责。

各部门的业务流程分散、数据共享交流不够，政务协同办公需加强，审批服务人员重复录入、重复审核工作量大，制约工作效率提升。

（二）政务服务标准化还需完善在平台建设标准化方面，很多地区的政务服务实体平台已基本实现了综窗办理、预约办理、指南办理等功能，但审批事项进驻、行政审批标准等仍需完善。

同一事项差别受理、不同标准办理，“线上线下不统一、不同地点不统一”“办事进多门、找多人、登多网、跑多次”等痛点仍需要改善和解决。

在服务建设标准化方面，基本明确了咨询、申请、受理、审查、反馈等全流程标准化的建设管理，但部分规章制度的标准宽松、要求模糊，在实操中存在不确定性和随意性。

（三）智慧政务、网上政务亟待升级大多数地区的“一网通办”服务还未完全成型，搭建的只是表层平台和系统，平台应用层和数据层功能欠缺，用户体验感欠佳，政务申报、审批工作难以实现“一网通办”。

企业群众办理不同事务仍需通过不同平台，易导致同样信息多次重复报送，企业群众对此诟病颇多。

部分数据仍存在仅能在本行政系统内应用的“孤岛”现象，数据信息共享不足，服务专业能力不够。

政务网站只汇集了部分涉企政策和服务事项，在服务范围、功能、内容和颗粒度等方面还需完善。

很多地区的政务服务大厅智能化建设还处于起步阶段，在“十四五”时期需要加大投入、加快建设。

（四）造成上述问题的内在原因一是观念偏差，认识不到位。

个别部门对政务服务中心在贯彻《行政许可法》、深化行政审批制度改革、转变政府职能中的基础作用认识不完全到位。

认为建立政务服务中心是削弱其他部门的权力，对部门的工作秩序造成不利影响。

同时在观念认识上还存在很大偏差，认为建立政务服务中心与部门已有办事窗口存在交叉重叠，是“重复建设”；同时，认为部门派驻的窗口工作人员在原单位不再兼职，会导致人力浪费，增加人员编制和经费开支。

这些认知偏差，使得各部门对政务服务中心的支持不够自觉，不够有力。

二是主体不明，职能不到位。

目前，政务服务中心既不是依法产生的行政执法机关，也不是政府委托授权的行政管理机构。

《行政许可法》第二十六条虽然涉及到行政审批的运行程序问题，但对行政审批负有监督管理责任的政务服务中心没有给予定性和定位。

政务服务中心无法有效的对具有行政职能的窗口部门和具有公务员身份的窗口工作人员进行监督和管理。

三是体制不顺，监管不到位。

政务服务中心所涉及问题不只是行政审批制度改革的问题，而是触动了行政体制改革的深层次问题。

政府行政体制中部门林立环节多。

一个审批项目有的既要按地域报批，又要按层次报批，涉及到市级、区级多个部门、多个流程。

这样的项目很难在政务服务中心高效集中办理，企业群众“多头跑”的现象难以消除，政务服务中心也无法对其实行有效监督和管理。

因此，有的部门在政务服务中心所设的服务窗口，目前还只能起到联络沟通的“收发室”作用，实质审批功能仍在各部门。

四是平台不通，互联不到位。

跨部门、跨层级、跨业务的信息共享和业务协同进展缓慢。

各部门仍从自身业务需求出发、采用独立模式建设政务平台，垂管部门数据互不相通。

比如固定资产投资项目，规自、住建、发改都有各自的自建信息系统，虽然在办事过程中是统一的外网，但是内部核心系统仍然分别指向各自平台。

信息建设呈现出“纵强横弱”的局面，“信息孤岛”“数据烟囱”现象依旧普遍存在。

条块分割的管理体制导致政府部门间协同共享与统筹共建机制欠缺，制约着政务服务高效协作。

二、“十四五”时期政务服务优化的三大方向近年来，在党中央、国务院大力推动下，各地政务服务正在由表及里、由浅入深地加速推进从平台建设、业务优化到数据治理的全面系统优化。

预计在“十四五”时期，各地政务服务优化工作将呈现三大方向。

（一）方向一：整体政府“整体政府”改革的目的是为了破解高度专业化分工的政府体制带来的部门主义、各自为政等问题，其主要工作抓手是通过信息化、数字化技术手段，对区域、层级、部门、公私关系等碎片化问题进行高效的协调和整合。

如：英国“整体政府”改革是遵循“数字即平台”的架构理念，促进不同部门间的整合；澳大利亚的改革是基于网络技术构建“整体政府”的数字治理架构。

“整体政府”改革围绕两个关键词：“整合”与“协同”。

“整合”关注的是组织优化问题，构建整体性治理的机制与解决方案。

“协同”旨在促成不同层级与部门的协同行动，推进政务平台从封闭独立运行向条块部门协同的转变，实现政务服务过程从无序到有序、从分割到协调。

在国内，一些先进省市已在以政务云平台为载体，推动政务服务的整合与协同。

如：浙江省2019年将省级部门800多个信息系统整合到全省统一的政务云平台，归集治理了3066类190多亿条数据；上海市在“一网通办”的大框架下，提出了“应用场景授权”的制度设想，只要政务数据的共享需求符合具体应用场景，就可以直接使用共享数据。

图1 上海“一网通办”网站界面（二）方向二：极简审批“极简审批”作为政务服务改革专题最早出现在2015年11月，海南省政府提出对博鳌乐城国际医疗旅游先行区、海口美安科技新城、海南生态软件园三个园区实行“极简审批”改革，以最大限度减少行政审批事项和简化行政审批流程。

2019年3月26日，海南省人大常务委员会通过了《中国（海南）自由贸易试验区重点园区极简审批条例》，为海南“极简审批”改革进一步提供了立法层面的支撑。

海南省《极简审批条例》明确要求：政府应当按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，遵循宽进、严管、快办、便民、诚信、公开的原则，最大限度精简审批事项、评估事项和下放审批权限，探索实施单一部门集中审批管理模式；优化审批流程，提高审批效率；推进行政审批和政务服务标准化，主动为行政管理相对人提供高效优质服务。

“极简审批”改革，可以看作是国家“放管服”改革在行政审批与监管环节的各地深化推进版本，是更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合的重要抓手。

2020年以来，除海南省着力将“极简审批”打造成政务服务品牌，天津市、深圳市以及山东省、四川省部分城市都已明确提出采取“极简审批”模式来优化政务服务。

“极简审批”的未来发展趋势，一方面体现在政府审批应放尽放，不但是向下级政府和园区放权，也是通过取消和调整审批权限来更好地向市场放权、向社会放权，从而充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

另一方面体现在政府监管的标准化，这要求政务审批事项和审批权力的设定依据明确、要求事项清晰、时限具体明确、程序合理公正、服务规范到位。

标准化既是政府优化监管的客观要求，也是行政审批改革的必然方向。

图2 海南省园区“极简审批”改革措施与成效（三）方向三：智慧政务智慧政务改革是以区块链、人工智能、大数据、云计算等新一代信息技术为支撑，不断丰富政务服务的多场景智能应用，重塑政务服务体系的管理架构、服务模式、办事流程、软硬件布局，构建精准化、智能化、主动化、科学化的政务服务新机制、新平台、新渠道，全面提升政府在市场监管、社会治理、公共服务等领域的履职能力，形成线上线下融合的便民智慧政务新模式。

近年来，浙江、广东、上海等省市以“数字政府”为核心，已在智慧政务改革方面取得了很多成效。

“十四五”时期各地智慧政务改革趋势，将更多呈现技术创新、模式创新和制度创新“三位一体”的新范式。

智慧政务的技术创新，体现在运用新技术拓展政务服务的能力边界。

政务服务从最早的面对面服务，到后来的电脑时代，再到移动联时代，其能力边界一直在持续加速扩展。

灵活合理运用新技术，是“十四五”时期智慧政务的重要发力点，如：生物识别技术可以很好地解决“如何证明我是我”的问题，有力支撑政务服务业务的线上办理；城市大脑可以通过人机协同，迅速响应和解决突发问题。

智慧政务的模式创新，体现在推动从“职能本位”到“以人民为中心”的服务模式转型。

核心是由基于政府部门职能和业务的固态、断裂式服务，向基于服务场景和服务对象的动态、整体式服务转型。

通过新技术的智慧应用，提高服务效率、拓展服务范围、提高服务水平、增强信息公开，以更好地建设效能政府、透明政府、服务型政府。

智慧政务的制度创新，体现在构筑共创、共享、共治的数字政府体系。

一方面，可以将数字政府的建设需求和数据资源更好地向全社会开放。

例如，授权更多的智慧服务平台和互联网APP等使用政务数据，让这些数据更好地服务公众。

另一方面，可以推动社会力量积极参与数字政府共治，比如将智能网联汽车系统与交通管理平台紧密结合起来，实现全流程的智能化高效管理。