环境影响评价中的公众参与是指有关单位、专家和公众通过一定的途径和方式．遵循一定的程序．参与与其环境权益有关的环境影响评价活动．使制定规划或者审批建设项目的决策活动符合广大公众的利益。

①一、我国环境影响评价中公众参与的发展历程环境影响评价中的公众参与最早出现于美国(国家环境政策法)(1969)。

该法提出在环境影响评价过程中要注意听取受影响者的意见。

90年代初．我国开始在环境影响评价制度中推行公众参与．最早先是在世行和亚行贷款项目中实施。

1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合发布供于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知)中，首次对公众参与提出明确要求：。

公众参与是环境影响评价的重要组成部分．《报告书)应设专门章节予以表述．使可髓受影响的公众或社会团体的利益得到考虑和补偿。

《通知)中提出的。

公众参与。

包括听取项目所在地(区、县)人民代表、政协委员、群众圃体、学术团体或居委会、村委会代表的意见和建议。

瑗日所在地(区．县)人大、政协或群众团体，应征询受影响地区公众的意见。

公众参与也是我国环境保护法律的一项基本规定。

1996年，在修订的水污染防治法第13条中，规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。

随后在(环境噪声污染防治法)中也有了相同规定。

1螂年国务院通过的健设项目环境保护管理条例)中也规定了建设项目应当听取所在她的单位和居民意见。

在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环境影响评价中公众参与的广瑟性和深度还处于较低水平。

建设项目建设前一般不向大众公布．也无听证会形式。

报告书不公开，只在环评过程中通过发放问卷、个别走访收集公众意见，并且将专家意见、地方意见也视为公众意见。

因此，公众参与还有待进一步发展。

2∞3年9月1日颁布实施的(环境影响评价法)则顺应实际需要．进一步完善了公众参与制度。

在公众参与环境影响评价的范围、程序和时机作了相应的规定。

二、(环境影响评价法)中公众参与的现状(一)参与评价的公众范围书的制作、接受公众审查及环境影响报告书的审批等阶段o。

实际上。

在国外．环保立法较发达的国家。

公众参与几乎遍布了其整个环境影响评价程序的所有阶段。

因此，在我国，公众参与应何时介入环境影响评价程序。

把环境影响评价落实到实处丽不至于流于形式是(环境影响评价法)面临的重要问题。

(四)公众参与的救济制度对公民环境权益受侵害时的救济是环境立法的又一重要任务。

从应然的角度上看，公民环境权是公众参与在理论上最为有力的支撑。

学者对公民环境权进行了多方面阐述，肯定了公民环境权的存在。

公民环境权包括环境资源利用权、环境状况知情权、环境事务参与权、环境侵害请求权等∞。

其中与公众参与联系紧密的有环境状况知情权、环境事务参与权和环境侵害请求权。

从实然的角度上看．(环境影响评价法)规定了公众参与环评的主体范围、程序、时机及信息披露方法．因此，虽然该法并未予确认。

但我们仍可以认为公民实际上已经获得了环境知情权和环境请求权。

按照有权利就必有救济的原刚，当公民参与环评的权利受到不法侵害时，有权向相应机关提起复议或者诉讼。

但(环境影响评价法冲并投有关于当公众参与环评利益受损时的救济规定。

三、《环境影响评价法)中公众参与制度的完善针对上述缺陷．笔者拟从环境权的理论联系环评法的现状，在以下几方面对(环境影响评价法)中的公众参与制度进行完善：(一)明确公众参与环境影响评价基本权利。

以法定的形式确立公众参与的地位是公众参与环境影响评价活动的重要前提。

但目前在我国．环境法律关于公众参与的规定仍处于较低位阶，仅在(环境影响评价法)中有相应体现．因此公众参与的效果可见—斑。

为解决这一困境，首先，应在宪法中确立公民环境权。

在宪法中确立公民环境权。

有利于保护公民的环境权．也为公众参与提供了根本保障。

其次．根据宪法规定．在环境保护基本法中对公民环境权作出具体的规定，包括环境使用权、环境知情权、环境参与权和环境请求权。

(二)确立公众环境知情权制度。

保障公众获取必要环境信息的权利。

环境知情权是公民对本国乃至世界的环境资源状况、国家的环境资源管理状况等有关信息获得的权利．是公民参与国家环境资源保护的前提。

在(环境影响评价法)中。

应对以下方面做出具体规定：I．设立规崩和建设项目信息披露制度。

瘦规定在规捌或建设项目提交项臣建议书、可行性研究、实施、竣工等不同阶段必须向公众披露如项目的选址、规模、计翊进度、各项技术指标等基本信息．以便公众了解项目的具体情况，翔断该项日是否对自身权益有影响．并为以后阶段的参与做好准备。

侨境影响评价法)第五条规定：。

国家鼓威有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评2．对举行听证会或专家论证会的。

与会者发表的意见在会后应予以公布。

价。

在本条中所称。

公众”一词．具有广义和狭义之分。

广义的‘公众’．包括有关单位、专家和公众(不3．审批机关参与审批的每位成员均应详细陈述对评价报告的审查意觅．嗣作详细的评审纪录，包括专家在内的公民)。

狭义的。

公众”仅指公民。

同时．对专项规划，该法第十一条第一款规定：。

专并且应对公众公开。

项规定的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报4．具体规定上述披露、公示、公开的方式和手段。

迭审批前，举行论证会、听证会．或者采取其他形式．征求有关单位、专家和公众对环境影响评价报告(三)完善公众参与权制度。

制定可操作韵参与程序。

使公众参与有法可依。

具体可从以下方面着书草案的意见。

对于建设项目。

该莹第二十一条第一款也规定：。

建设单位应当在报批建设项日环境手：影响报告书前，举行论证会、听证会．或者采取其他形式．征求有关单位、专家和公众的意见‘。

因此。

1．明确并扩大公众参与的主体范围。

(环境影响评价法)第五条规定：。

国家鼓励有关单位、专家在公众参与对专项规翅草案或建设项日报告书进行环境影响评价时。

有关的单位和公众。

主要是与某和公众以适当方式参与环境影响评价。

”首先，法律仅规定与环评有利害关系的团体或者个人参与评专项规划实或建设项目蓝后所造成的环境影响有一定利害关系的单位和公民。

但是法律仅规定鼓励价。

笔者认为参与的主体还应包括那些与环境影响评价无利害关系但对其感兴趣的个人或者团体。

单位、专家和公众参与环评，参与主体的范围未免失之过窄。

其次．对于。

有关单位。

的范围，该法并未做出明确规定。

笔者认为应包括与所造成环境影响有一定利(二)公众参与评价的对象害关系的致府组织和非致府组织，因为专项规期或者建设项目产生潜在环境影响的对象具有不特定与以往的环境影响评价翩度相比，在已有的建设项目基础上。

新颁布的(环境影响评价法)把规翔性。

不仅可能包括个人、菲政府组织，而且还有可能包括政府机构．因此受潜在环境影晌的政府机构也列入环境影响评价的范围，公众参与的法律规定得到了加强。

可以派代表参与环境影响评价。

1．对规期的环境影响评价。

对规划进行环境影响评价是(环境影响评价法)新出台的一项法律翻度。

在(环境影响评价法)中，将应当进行环境影响评价的规期分为指导性规趔和专项规划两大类，两类规划有不同的环评要求。

对一些宏观的、长远的综合性规划。

即土地利用、区域、流域、海域的建设和开发利用规划．要求在规划的编制过程中同步进行环境影响评价，在规划草案中编写环境影响的章节或者说明，不必另外编写规划的环境影畴报告书。

在这过程中。

法律并来规定需要征求公众的意见：面对一些指标、要求比较具体的专项规划，即工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发规划．法律专门对其环境影响评价的公众参与做出了规定。

2．对建设项目的环境影响评价。

对建设项耳的环境影响评价，结合环境影响报告书形成的各个环节．其程序可以分为四个阶段，包括立项初审、编割环境影响报告书(表)、环境影响报告书(表)的审批、环境保护篇章制作等四个阶段。

各个阶段中，除了在环境影响报告书(表)的审批阶段(环境影响评价法)对公众参与作了橱应规定外，在其他阶段，该法均未作涉及。

(环境影响评价法)的规定使得公众参与有了相对具体的实燕方法，不再像环评翻度那样．只有宣言式口号，缺乏公众参与比较完整的机制。

但从总体上看。

对规划和建设项目的环境影响评价仍缺乏具体的程序性的内容。

(三)公众参与评价的时机报据(环境影响评价法)第十一条规定．对于专硬规翅，公众参与环境影响评价的时机。

应当是在对规划草案的环境影响评价报告书草案形成之后．规翅草案报送审批机关之前。

第二十一条也规定，对于建设硬且．公众参与环境影响评价的时机，应当是在报批建设项目环境影响报告书之前。

笔者认为上述规定存在着明显的缺陷．如果仅在报送报告书前交与公众进行讨论，往往使得公众没有充分的时问考虑并提出相对成熟的意见。

有人认为：如果未形成环境影响报告书草案就开始征求公众的意见，就有可能形成。

空对空”的现象；如果在环境影响报告书上报审批之后再征求公众意见，势必拖延文件的正常审批和发布实簏。

也会降低公众参与讨论环境影响报告书草案的意义田。

笔者并不赞同这一观点。

环境影响评价的程序大体包括对拟专项规勉或建设项目的初审、范匿界定、环境影响报告2．扩展公众参与评价的对象。

目前我国法律对需要公众参与评价的对象仅限于专项提划和建设项目．而并未对综合利用规划的环境影响评价是否应征求公众意见做出规定。

因此，为更加全面地保障公众利益，今后环评法有必要对综合利用规划和政策的环境影响评价做出公众参与的详细规定。

3．规定公众参与的具体程序和形式。

首先，在程序上，必须明确公众参与的时机，公众参与在各个阶殷均应有所体现．包括i|；l专项规划或建设项目的初审、范围界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查及环境影响报告书的审批等阶段。

其次．在形式上，应规定征求意见的形式限于昕证会和专家论证会两种．并明确可能直接对公众环境权益产生重大影响的规划和建设项目应采取听证会形式。

召开听证会的，主持者应公告具体听证程序和听证会举行的时间、地点．参加者报名程序等。

召开专家论证会的，应确保至少有一定比例的专家须由受影响者选定。

以保证论证会的公平与客观。

论证会召开时也应允许公众人场旁听．并发表相关见解。

4。

重视对公众意见约处理。

应明确指明可以不向公众征求意见的具体情形，除此之外的规捌和建设项目必须向公众征求意见。

依法应向公众征求意霓而未征求誊见的．或虽然征求了公众意见但形式或程序不合法的．规定其环境影响评价报告无效。

(四)确立公众环境请求权制度。

环境影响评价主要是一种璜防机制．当公民环境权益被侵害的事实出现时，就应建立一种事后救济机制，赋予受害人进行环境诉讼的权利，以保障受害人利益。

具体而言，应确立环境行政救济制度．对环评过程中因环保部门过话而造成的损害．受害人可以由此提起国家赔偿。