基于国有企业法人治理结构的政府规制对策研究摘要：法人治理结构是现代企业科学规范制度的核心，完善国有企业法人治理结构是国有企业改革的关键。
本文首先阐述了公司法人治理结构的含义和基本构成，根据我国国有企业公司治理结构的发展历程，提出我国国企现有的公司治理结构存在的突出问题，并且针对存在的问题，提出相应的规制对策，以构建适合我国国企的现代法人治理结构，从而保证公司各方面参与人的利益得到维护和满足，最终提高国有企业的活力和竞争力。
关键词：国有企业；法人治理结构；对策国有企业是我国国民经济的支柱，国有企业改革是我国整个经济体制改革的中心环节，十四届三中全会提出将建立现代管理制度确定为国有企业改革的方向。
建立现代企业制度，完善国有企业法人治理结构是加强国有企业管理，促进国有企业规范发展的有力保证。
因此如何构建法人治理结构就被提上议事日程。
虽然目前世界范围内有英美、日欧等多种模式，但由于不同的治理模式是在特定的政治、经济等环境综合影响下长期演进的结果，并没有通用的公司治理模式。
由于我国的国有企业公司制改革是在计划经济体制基础上进行的，致使国有企业法人治理结构残缺不全，阻碍了国有企业的发展和竞争力的提高，因此构建适合中国国情的国有企业的公司治理模式就显得尤为迫切。
一、公司治理结构的基本框架与理论分析公司法人治理结构是指依照公司法所建立的权力机构、执行机构与监督机构三权分立并且相互制约的公司内部管理体制。
其本质是通过公司组织机构之间权力的分配与制衡所做出的一种制度安排，以实现公司和股东的最大利益。
具体地说，公司法人治理结构包括股权结构、董事会结构、监事会结构、经理来源、经理报酬、授权授信制度、内部管理制度和委托代理关系等。
法人治理结构理论依据包括公司治理的委托—代理理论和激励、约束及监督机制。
公司法人治理结构所要解决的主要是是所有权和经营权分离下的委托—代理问题。
因此，现代法人治理结构的核心内容就委托—代理关系的确定。
（一）公司治理结构的委托-代理理论公司委托—代理结构可以分为三层。
第一层是股东会与董事会之间的委托—代理关系。
股东会和董事会分别是有限责任公司组织结构中的权力机构和执行机构。
股东委托董事管理和经营公司的所有财产，董事因而取得公司的经营决策和业务执行权。
股东大会闭会期间由董事会行使股东大会的职权。
然而，股东大会对董事又有撤换和罢免权。
因此，股东与董事之间是一种以信用为基础的委托—代理关系。
第二层是董事与经理之间的委托—代理关系。
董事会以经营管理知识、经验、技能和创造力为标准选择和任命公司经理。
董事会可从经理市场雇佣经理人，而经理人要在董事会的授权范围内进行经营活动。
经理人是公司法定代表人的代理人，负责执行公司的具体业务。
然而，由于董事会与经理层在企业经营方面所掌握的信息并不对称，经理层的行为过程和行为结果有可能会对董事会所代表的企业所有者的利益造成损害，因此需要采取某些措施来保证经理层的行为符合企业所有者的意愿，由此所发生的成本便是代理成本。
因此，董事与经理是一种有偿委托的雇佣。
第三层是股东与公司监事之间的委托—代理关系。
监事会是由全体监事组成、对公司业务活动和会计事务进行监视的机构。
监事会是在股东大会的领导下与董事会并列设置的，对董事会和经理层行政管理系统行使监督权的内部组织。
监事会既要对股东大会负起责任，又要对公司的经营管理进行全方位监督。
可见，传统的公司法人治理结构试图通过股东大会、董事会和经理人员间权利分配与制衡的关系，来最终实现股东对公司的控制。
（二）激励机制与约束和监督机制激励机制是指为调动代理人积极性委托人所使用的各种方法和手段。
激励机制包括工资、奖金、福利等物质激励手段，也包括休闲、度假、奖励、职位等精神激励手段。
其核心内容是尽可能将经理人个人效用最大化转化为追求企业利益最大化。
约束机制是指委托人依据法律法规、价值取向和文化环境等，对代理人进行制约和束缚，以确保代理人按照所有者的意愿开展企业经营活动的机制。
具体讲，约束机制包括公司惩罚制度、岗位惩罚制度以及社会法律与道德惩罚，而本文只涉及公司惩罚制度内容。
监督机制包括督查制度、无为问责制度、过错追究制度、工作复命制度等。
二、我国国有企业治理结构的发展历程我国国有企业治理结构从起步、发展、深入共经历了三个阶段。
具体可划分为经济体制下的国企委托—代理关系，承包制下国企委托—代理关系和股份制企业的委托—代理关系。
(一)经济体制下国企委托—代理党十一届三中全会召开之前，我国绝大多数企业是全民所有制企业和集体所有制的企业。
在这时期内，国有企业形成了这样的治理结构：企业的资产属于全体人民所有，并由国家来代表全体人民拥有企业的所有权，企业的控制权则分别由各级政府获得，各级政府通过一系列中间管理层次对企业实行具体的经营管理。
在这种高度集权的企业治理结构下，企业生产经营所需的人、财、务全部由国家以计划供应的形式解决，企业的产、供、销也是由国家计划统一安排的。
这时的企业还不是自主决策、自主经营、自负盈亏的市场上的独立法人，仅是行政机关的附属物。
从其运行结果来看，这种企业治理结构造成了工业经济激励不足、生产效率和资源配置效率的低下。
（二）承包制下国企的委托—代理改革之初，我国认识到企业高度集中的经营方式的弊端，开始强调“放权让利”，要求扩大企业的经营自主权。
然而，在实行“利改税”后并没有从根本上解决国企的难题。
于是，1986年12月，开始推行经营承包责任制。
但是，企业承包责任制在经历了一段时期的繁荣之后，则逐渐地表现出了种种弊端。
企业承包制虽然打破了中央政府代理经营权的格局，但未形成完整的有效的经营局面。
随着90年代初期市场经济在中国的兴起，承包制走向衰落。
（三）股份制企业的委托—代理此前的治理结构的探索基本上没有触动企业的产权结构，即没有从资本结构方面去完善和改进国有企业的法人治理结构。
直到1992年邓小平南方谈话之后，我国市场经济才有了真正意义上的发展，产权主体实行了多元化，公司治理结构的探索也开始有了新的突破。
1992年国家发布了《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》。
1993年国家又颁布了《公司法》，公司成为了法律实体。
从立法上对公司治理结构做的这些法律规定，标志着我国国有企业现代治理结构模式的开始形成。
三、我国国有公司治理结构存在的问题公司法人治理结构是现代企业制度的核心和灵魂，经过三十多年的改革发展，我国国有企业虽然有了很大的发展变化，尤其是《公司法》的颁布实施，促进了国企治理结构的改善。
但是，由于我国国有企业是从旧的计划经济体制下脱胎转化而来,在体制转轨过程中,会遇到制度转型所产生的体制性矛盾和摩擦。
按照国际通行的公司治理结构的框架、原则及要求，我国国有及国有控股企业的公司治理结构仍存在着许多问题。
（一）股权结构不合理在我国现阶段，国企中国家股、法人股比例极高，高达50%以上。
国有股就其性质而言，属于国家所有。
企业法人股是指在国有企业的股权结构中，其他法人单位在企业中所占有的股份。
但在中国的现实中，企业法人股基本上等同于国有企业法人股，具有国家所有的性质。
股权结构决定治理结构，规范的现代化公司都是以多元投资主体为基础的。
现阶段，我国国有企业产权结构单一，政资不分，“国有独资”企业较多，股东大会实际上成为国有股股东会议或国有股控制下的股东扩大会议。
因此，股东大会形同虚设，根本没有发挥对董事会的约束作用。
一股独大的国有股股权结构，在一定程度上是导致腐败的温床，并且这种过于集中的股权也容易产生“内部人控制”现象的产生，损害国家、企业和小股东的利益。
所谓内部人控制是指在改制后的企业中，多数或相当大的股权为内部人持有，在企业的重大战略决策中，内部人的利益得到强有力的强调。
“内部人控制”现象既会造成大股东控制却又无人控制的局面，也会造成企业信息披露不规范，过度投资或消费等，影响国有资产运作效率以及中小股东权益保障。
（二）政企不分、经营权被架空完善的公司法人治理结构是建立在现代产权制度和现代企业制度基础之上的，我国《公司法》规定：“公司中的股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。
公司中的国有资产所有权属于国家。
公司享有由股东投资形成的全部法人财产权。
”然而，长期的计划经济，企业行政色彩浓厚，许多国有控股公司直接或者间接地受到政府部门不恰当的管理。
国家作为所有权主体的抽象性导致了国有股权人格的空壳化；国有资产管理主体的多元化又导致多头管理、权责不分；所有者治理与行政性管理混为一谈。
国有公司的董事和经理人员基本上都不是真正按照法定程序产生的，大多根据国有资产管理部门等机关的考核，由政府人事部门选任和委派产生的，从而导致选任的董事和经理们带有主观因素，缺乏科学性，董事们不能“懂其事”，经营者不能“正其行”。
同时，由于董事和经理们主要来源于政府选任，并非来自于市场竞争，也影响了其经营决策的科学性。
这种政府通过组织部门直接任命的方式一方面破坏了公正与民主的程序，违背了市场规律，损害了中小股东的权益，另一方面，董事会因其产生方式的特殊性决定了它可以不向全体股东负责，不受股东监督；同样经理人员也不对董事会负责，不受股东、经理市场以及其他要素市场的约束。
因此，《公司法》中理论上切实可行的规定，实际操作中却模糊不清。
由此可见，政企不分导致国家股的股权代表的权利与政府行政权利的界限模糊不清，从而使股东大会的作用不能真正的发挥。
（三）董事会运作不规范董事会是按照《公司法》的规定设立的由公司的全体董事参加的常设经营决策和业务执行机关，董事会对股东负责，受全体股东委托，享有充分的权利，代表股东进行决策，在公司领导中处于核心地位，发挥核心作用。
就目前实际情况来看，董事会运作主要存在以下问题：首先，董事的产生具有相当大的随意性。
《公司章程》确定董事由股东大会选举产生，然而在现实中，许多董事的任命与解聘都直接来源于行政命令，缺乏民主程序。
其次，董事会构成不合理。
一方面表现为董事会成员与经理层高度重合，没有实现董事会与经营层的合理分工，难以对经理人员实行有效的约束和制衡。
另一方面表现为董事会中的董事大部分来自于原领导层，外聘董事较少，难以对经理层进行客观监督和对经营管理层进行绩效评价。
第三，董事会的决策职能没有得到有效发挥。
按照《公司法》规定，董事会由股东大会选举产生，应该代表全体股东的利益，然而在现实中国有企业的实际控制人是政府或者授权经营机构，董事会缺乏独立性。
国有企业股权结构一股独大的特点决定了企业重大问题研究及决策往往流于形式，董事会难以独立行使职权。
国有企业的董事很多来自于原国有企业领导层，董事长与董事之间的关系并非集体决策中的平等关系，而是领导与呗领导的关系，因此在实际工作中很难充分行使董事的权利，董事的职能和作用受到制约。