2011 年第 3 期
横向调节资源分配 需要逐步加强。在土地利用 规划中, 作为重要的生产要素和承 载空间的建 设用地的供给与需求信息是纵向集中和下达的, 由各级政 府高 度集 中 管理, 并实 行严 格控 制。 可见, 这样一种与土地利用有关的 二元结构变 化, 对土地利用规划中的建设用地 指标配置提 出了 重要 挑战。尤其 是, 当 前我 国人 口众 多、 结构转型、资产重组、城乡矛盾、区 域差异和 环境恶化日益凸显, 长期延续的建 设用地的征 地扩张模式已难以 为继。这迫切需 要对区域土 地利用规划中建设用地指标配 置问题进行深入 系统地研究。因此, 笔者运用 问卷调查 与利益 主体分析方法, 对建设用地指标配 置的不同主 体需求意愿进行了调查研究。
来越尖锐, 近 年来一些县 ( 区) 上报 指标整体 超过其上级下达 指标且成倍增长, 主要指的是 建设占用耕地面积。
随着我国社会经济 的转型、人口 的不断流 动和迁移、经济结 构的不断 变化, 城 镇建设用 地和房产处于不 断被再配置的状态, 在较长时 期内, 土 地利用结构、方式、使用者 均在不断 地发生变化。作为区域经济空间结 构系统中的 土地资源配置子 系统, 必将紧密地 联系着由多 层次经济体所构 成的空间组合结构, 以及由国 际经济要素空间流所构成的网络结构。 这一综 合作用致使土地利用规划的地域边界日益弱化。 在市场经济体制 中, 供求信息横向 传播和市场
表 2 本研究的样本 构成
研究样本分布
频数
百分比 累计百分比
省市国土部门
51
12 8
12 8
省市其他部门
72
18 1
31 0
县乡国土部门
74
18 6
49 6
县乡其他部门
68
17 1
66 7
开发企业
74
18 6
85 3
村集体与农民
58
14 6
100 0
合计
397
100 0
三、调查结果与分析
( 一) 需求主体意愿分析 : 地方利益集团 通过对调查结果分析表明: 地方利益集团偏好 的规划中建设用地制度主要表现为: ( 1) 57 2% 的 研究样本认为建设用地指标控 制是非常有必要 的, 必须严格执行; ( 2) 27 5% 的研究样本认 为应以各地方 GDP 和固定资产投资等对建设用 地总需求量指标进行分配; ( 3) 64 5% 的研究
表 1 调查总体 样本数量与构成
省级
市级
县级
合计
样本 国
类型
土 部
其 他 部
国 土 部
其 他 部
国 土 部
其 他 部
乡 级
村 级
总数 比例
门门门门门门
地方 政府 20 30 部门
开发
企业
5
农民 代表
总计 55
比例 11
50 50 20
120 25
50 40 35
125 26
60
300 62
20 10 90 19
样本认为考虑国 家的整体利益, 使 建设用地效 益最大化、集中布局 ( 表 3) 。这表明, 就全国 范围内而言, 地方政府仍然倾向于 建立严格的 建设用地的规划 控制制度, 以使我 国稀缺的土 地资源得到高效 集约利用, 从而实 现土地资源 的可持续利用, 并造福于子孙后代。
表 3 建设用地 指标分配方式的需求意愿调查统计表
高 峰 师学义: 建设用地指标配置的需求意愿分析
( 三) 研究样本构成 为提高问卷数据质 量, 在问卷中 设置了两 个相互关联的问题, 若没认真 填写问 卷, 则可 能前后矛盾。对于存在前后矛盾或 者填写不完 整的问卷, 将作为不 合格样本 剔除。通 过对有 效问卷整理, 在对问卷中核心内容 的题目完整 性及其逻辑性分析 基础上, 确定了 本文研究样 本总数为 397 份, 其中地方政府部门 265 份, 占 研 究 样 本 的 66 7% ; 开 发 企 业 74 份, 占 18 7% ; 村集 体与 农民 58 份, 占 14 6% 。进 而, 在地方政府部门 内部问卷 中, 省市 级国土 部门 51 个, 占 12 80% ; 省市其他部门 72 个, 占 18 10% ; 县 乡 级 国 土 部 门 74 个, 占 18 60% ; 县乡 级其 他 部门 68 个, 占 17 1% 。 可见, 由于各级地方政府部门长期 从事规划实 施管理工作, 有长期 工作经验 和较深 感触, 该 样本有效问卷比例较 高, 达 67 8% , 而开发企 业和村集体与农民样本参与规 划程度则相对较 低, 且省市其他部门与县乡国土部 门有效问卷 比例较高 ( 表 2) 。
2011 年第 3 期
目的和以建设用地的收益相等 为依据并实行指 标的买卖进行分配的选项比例较高, 为 59 30% 和 48 10% ; ( 3) 村集体与农民样本中选择应与
耕地保护挂钩, 以人均耕地面积进 行分配和以 对产 业 结构 的 要 求进 行 分 配的 比 例 较高, 为 55 00% 和 53 30% ( 表 4) 。
二、调查方法与研究样本构成
( 一) 调查方法 由于主客观条 件限制, 充分考 虑样点的代 表性、异质性、精确度、 分析内 容多寡、分析 方法和经验性判断等因素, 采取了配额抽样方 法选择调 查样点。具体 方法为: 首先, 从经济 发展与土地利用关系 角度, 选择经济发 达的 A 省和经济欠发 达的 B 省为调 查区域, 从理论上 讲, 由于受到人口流 动、经济 发展和社 会变化 影响, 处于城乡结合部的地区成为 样点选择的 主要范围, 这些样点都存在土地利 用矛盾冲突 尖锐、建设用地指标 管理难度 大、涉及 着复杂 的利益关系等特点, 因此将这些区 域作为进一 步样本选择的基础。然后, 依 据土地利 用规划 中建设用地指标配置的不同利益主体敏感强度, 即在现行土 地利用 规划建 设用 地指 标配 置中, 所涉及的利益关系 复杂程度, 主要 表现为利益 主体的成熟程度、利益矛盾的尖锐 程度和利益 协调的难易程度等, 来反映对建设 用地指标配 置方式的认知程度等。 因此, 选择 A 省 A 1 和 A 2 市, B 省 B1 和 B2 市, 共 4 个地级市中土地利 用变化速度快、矛盾尖锐的 8 个城 郊区域作为 调查范 围。 最后, 在 调 查 范 围内, 以 省、市、 县、乡和村 5 个层次, 依据社会经济发展速度、 土地利用变化速度, 由高到低进行样点选择。 62
关键词 建设用地配置 土地利用规划 利益主体 指标管理 中图分类号 F061 6 文献标识码 A 文章编号 1000- 2952 ( 2011) 03- 0061- 06
一、引言
土地利用规划作 为国家进行土 地利用宏观 调控的重要手段, 直接决定了区域 建设用地总 规模、新增建设用地 规模、建 设占用农 用地的 数量及其空间分布, 建设用地指标分配是我国 土地利用总体规划 的重要任务之一。我国现行 土地管理法规中也 明确规定, 国家 严格控制各 类新增建设用地规 模、供应结 构和次 序, 实行 高度集中的建设用 地指标管 理。然而, 城市化 和市场经济的发展, 对土地资源的 配置和流动 却具有强 劲的 内在 要 求, 致 使集 体土 地联 建、 化整为零审批、私下 出租和交 易、私自 改变土 地用途等违法违规 现象频频出现。现行规划实 践表明, 建设用地控制指标已蕴含 着巨大的经 济价值, 沿海经济发达地区的建设 用地指标市 场价格已达 45 万元/ 公 顷以上。随着 规划实施 时间的推移, 建设用地指标供给与 需求矛盾越
( 二) 调查样本构成 考虑研究目的与调 查可行性, 在 选取各层 次样点上, 采用随 机抽样方 法抽取样 本, 其调 查对象包括地方 政府部门、近年来 办理土地使 用手续的各类开 发企业和村集体与 农民。调研 抽取总 样 本 480 个, 其 中, 按样 本类 型划 分: 地方政府部门样本 300 个, 占总 样本 62% , 开 发企业样本和村集体与农民 样本分别为 90 个, 各占总样本 19% ; 按样本层次划分: 省级样本 55 个, 占总样本 11% , 市级样本 120 个, 占总 样本 25% , 县 级样本 125 个, 占 总样本 26% , 乡级样本 80 个, 占总样本 17% , 村级样本 100 个, 占总 样本 21% 。从 发放问 卷的 结构 看出: 整个调查样本以 地方政府部门样本 为主, 并在 市县级层次的样本占到总样本的 51% ( 表 1) 。
分配, 然后实行指标的买卖
13 4
65 2
5= 以 构建 最 佳 的 土地 利 用 结 构 86
分配
21 7
86 9
6= 以当地 的环 境容 度进 行分 配, 52 13 1 100 0
达到保护生态环境的目的
合计
397 100 0
( 二) 需求主体意愿分析 : 地方利益集团 内部
以地方政府、开发 企业与村集体 与农民为 三大不同需求主体考察其在建设用地指标控制、 建设用地指标分配和建设用 地布局等方面的需 求意愿。对于建设 用地指标 的分配方 式, 地方 政府、开发企业和村集体与农民表 现出了不同 的需求意愿。具体表现为:
2011 年 5 月 第 3 期 ( 总 183 期)
中国社会科 学院研究生院学报
JOU RNA L OF GRADUATE SCH OOL OF CH INESE ACA DEMY OF SOCIA L SCIENCES
M ay 2011 No 3
建设用地指标配置的 需求意愿分析
高 峰 师学义
提 要 目前我国正处在社会经济转型发展时期, 劳动力的大量转移、经济增长方式 的转变、政治体制的改革必将使土地利用的结构与布局发生变化, 对区域土地利用规划中 非农建设用地指标分配提出了严峻考验。在土地利用规划过程中, 不同利益主体 地方 政府、开发企业和村集体与农民总是采取各种措施以实现自身效用最大化的利益目标, 从 而影响规划核心目标与价值的实现。