健全建筑节能政策，推进我国建筑节能发展1吴玉萍胡涛国家环保总局环境与经济政策研究中心，北京葛伟国家开发银行合肥分行合肥内容摘要：我国建筑耗能与工业耗能、交通耗能一起构成我国能源消耗的三大主要部门，而且随着建筑总量的不断攀升和居住舒适度的提升，呈急剧上升趋势。

为此，我国建筑能耗成为我国实现节能战略目标的巨大挑战。

本文在分析我国建筑节能现状与挑战及目前我国推进建筑节能的主要政策制度基础上，探讨了目前促进我国建筑节能发展存在的政策制度障碍，并提出了进一步推进我国建筑节能发展政策建议。

关键词：建筑节能，政策建议，我国可持续建筑已成为联合国环境发展署和联合国经济与社会事务部推进的马拉喀什进程2的重要议题之一，且在马拉喀什课题组下以芬兰为牵头国成立了可持续建筑课题小组。

全球各国尤其发达国家政府早已采取了相应政策措施，促进可持续建筑的发展。

建筑节能是可持续建筑的重要环节和主要内容。

近几年来，我国建筑节能也随着可持续生产与消费的发展从理念不断地走向了实践示范，成为了我国政府建设资源节约型和环境型社会的重要举措。

但由于我国建筑节能起步较晚，且目前我国正处于工业化和城镇化快速发展阶段，因此建筑节能面临着巨大的挑战。

为此，我国应该在借鉴国际经验基础上，进一步完善和健全我国建筑节能政策制度，全面推进我国建筑节能的发展。

一、我国建筑节能现状与挑战工业耗能、交通耗能和建筑耗能是我国能源消耗的三大主要领域，尤其是建筑耗能随着建筑总量的不断攀升和居住舒适度的提升，呈急剧上升趋势。

由此可见，我国建筑能耗成为我国实现节能战略目标的巨大挑战，同时也预示着我国拥有着巨大的建筑节能潜力。

（一）我国建筑能耗现状从静态看，目前我国城乡既有建筑约400亿平方米(其中城市约140亿平方米)，其中只有3.2亿平方米房屋是节能建筑，不到全国既有建筑的1%。

我国单位建筑面积能耗是发达国家的2至3倍。

2003年，我国城乡建筑竣工面积达20.3亿平方米(其中城镇12.7亿平方米)，其中节能建筑面积不到1亿平方米，尚不足竣工建筑的5%。

目前我国每年建筑能耗达3.76亿吨标准煤，占全社会终端能耗总量的27.6%，而建筑用能对全国温室气体排放“贡献率”就达到25%。

从动态看，我国目前处于建设鼎盛时期，每年建成的房屋面积高达16亿至20亿平方米，超过所有发达国家年建成建筑面积的总和，而97%以上是高能耗建筑。

我国建筑能耗总量正呈逐年上升趋势，在能源总消费量中所占的比例从20世纪70年代末的10%，已上升到近年的27.6%%。

1发表于《中国建设动态》2007/522002年联合国可持续发展首脑峰会上，可持续消费和生产（SCP）被列入重要议题，联合国环境署和联合国经济与社会事务部一直积极推动和支持制订区域和各国SCP战略、协调该领域内的国际合作-即所谓的马拉喀什进程，并成立了马拉喀什课题组。

马拉喀什课题组是由一些国家牵头的自愿倡议，这些国家与其他合作伙伴共同承诺开展一系列活动，以支持实施马拉喀什进程的具体项目。

迄今为至，已经成立了下列课题组：与非洲合作（德国）、可持续产品（英国）、可持续生活方式（瑞典）、可持续采购（瑞士）、可持续旅游（法国）、可持续建筑和建设（芬兰）、可持续消费教育（意大利）。

（二）我国建筑能耗发展趋势目前，我国正处于工业化和城镇化快速发展阶段，以现在的建设速度发展，预计到2020年，全国高耗能建筑的面积将达到700亿平方米，如果延续目前的建筑能耗状况，每年将消耗1.2万亿度电和4.1亿吨标煤，接近目前全国建筑能耗的3倍，加之建材的生产能耗16.7%，约占全社会总能耗的46.7%。

同时，随着人民生活水平的逐步提高，对住宅的舒适度要求也越来越高，将增加采暖和空调设施，建筑能耗必将大幅度增加，建筑能耗占总能耗的比重也会越来越大。

尤其我国北方城镇采暖能耗、大型公共建筑能耗以及长江流域取暖能耗将使我国建筑节能形势更加严峻。

因此，建筑节能是我国保证国家能源安全和建设节约型和环境友好型社会的重要举措。

（三）我国建筑节能潜力与重点从总体上看，我国建筑节能潜力很大。

每年城乡新建建筑竣工面积约为15至20亿平米，预计到2020年底，全国房屋建筑面积将新增250至300亿平米；如果新建建筑严格执行建筑节能设计标准，逐步推行既有建筑节能改造，预计到2020年，每年可节约4200亿度电和2.6亿吨标煤，减少CO2等温室气体排放量8.46亿吨。

从以上态势，可以看出我国建筑节能挑战和潜力同在。

我国建筑节能的重点是北方地区采暖用能和大型公共建筑耗电两部分。

第一，北方城镇采暖能耗：我国北方城镇采暖能耗占全国建筑总能耗的36%，为建筑能源消耗的最大组成部分。

单位面积采暖平均能耗折合标准煤为20kg/m2·年，为北欧等同纬度条件下建筑采暖能耗的2～4倍；第二，大型公共建筑耗电：据调查，一般公共建筑的单位能耗为20～60度电，是城镇住宅的2倍；大型公共建筑的单位能耗为70～300度，是城镇住宅的10～20倍。

大型公共建筑节能是我国建筑节能的重点，只需进行部分设备改造就可节能30%至50%，大规模改造新建筑的全面节能措施，可以节能50%至70%。

3二、我国推进建筑节能的主要政策制度我国建筑节能以1986年颁布的《北方地区居住建筑节能设计标准》为标志而启动。

经过近二十年的努力，我国建筑节能有了一定发展，截止目前，建筑节能已成为国家能源战略的主要议题，纳入国家中长期发展规划，确定了明确的建筑节能目标，初步建立了相应的法律法规体系和以节能50%为目标的建筑节能设计标准体系，初步形成了建筑节能的技术支撑体系与管理机制。

（一）建筑节能成为国家能源战略的主要议题，纳入国家中长期发展规划国务院已把建筑节能列为我国能源战略研究主命题。

我国能源战略主要关注的两大部门，一个是建筑，一个是交通。

国家发改委将建筑节能工程列入建设节约型社会近期重点工作中。

中央部署的《节能中长期专项规划》十大重点节能工程中建筑节能也名列其中。

《国家中长期科技发展规划纲要》明确，建筑节能和绿色建筑是城市发展与城镇化领域重点内容之一，明确了技术创新的内容。

我国建设事业“十一五”发展规划将建筑节能作为重要内容，提出了建筑节能目标，明确了其任务，且将强化管理机制列入了发展规划。

（二）初步建立建筑节能法律法规体系建筑节能法制化是推进建筑节能的根本保证。

为了解决我国日益紧迫能源与经济快速增长的矛盾，全国人大1997年颁布实施了《中华人民共和国节约能源法》，2005年又颁布实施了《我国人民共和国可再生能源法》。

其中都包含了建筑节能的指导性规定。

由于建筑节能的重要性和特殊性，迫切需要以行政法规的形式，就建筑节能相关主体的权利和义务、法律责任、管理办法等进行细化，建设部2005年相继发布了以下部门规章。

（1）以建筑“四节”（节能、节地、节水、节材）为工作重点和突破口，建设部2005年5月31日发布了《关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见》，确定了我国建筑3江亿，我国建筑能耗趋势与节能重点，新华网，2006，4，25。

节能总体目标：到2020年，我国住宅和公共建筑建造和使用的能源资源消耗水平要接近或达到现阶段中等发达国家的水平。

具体目标：到2010年，全国城镇新建建筑实现节能50%；既有建筑节能改造逐步开展，大城市完成应改造面积的25%，中等城市完成15%，小城市完成10%；城乡新增建设用地占用耕地的增长幅度要在现有基础上力争减少20%；建筑建造和使用过程的节水率在现有基础上提高20%以上；新建建筑对不可再生资源的总消耗比现在下降10%。

到2020年，北方和沿海经济发达地区和特大城市新建建筑实现节能65%的目标，绝大部分既有建筑完成节能改造；城乡新增建设用地占用耕地的增长幅度要在2010年目标基础上再大幅度减少；争取建筑建造和使用过程的节水率比2010年再提高10%；新建建筑对不可再生资源的总消耗比2010年再下降20%。

（2）建设部2005年4月15日发布了《关于新建居住建筑严格执行节能设计标准的通知》，对新建居住建筑节能各方责任进行了严格界定，为我国切实推进新建居住建筑严格执行建筑节能设计标准而降低居住建筑能耗具有重要作用。

《通知》要求城市新建建筑均应严格执行建筑节能设计标准的有关强制性规定，违规单位或个人将受到处罚，建筑节能不达标，最高将被罚款50万元。

《通知》还提出，有条件的大城市和严寒、寒冷地区可率先按照节能率65%的地方标准执行。

（3）建设部2006年1月1日发布实施了新版《民用建筑节能管理规定》，与2000年颁布的《民用建筑节能管理规定》相比，“新规定”更明确和细化，以更好地加强民用建筑节能管理，提高能源利用效率，改善室内热环境质量。

（4）以国务院令的形式于2006年2月7日签发了《建筑节能管理条例》（征求意见稿件）。

这是建设部根据国务院2006年立法计划要求，首次专门针对民用建筑节能进行公开立法。

这预示我国对于建筑节能的管理正在走上法制化轨道，并将依法推进。

《建筑节能管理条例》规定，实施节能建筑的重点是地级以上城市，政府办公楼、大型公共建筑（２万平方米以上）将率先进行节能改造。

建立新建建筑市场准入制度，规定在设计招投标任务书、设计文件时，必须根据现行的建筑节能标准等强制性文件要求单列出节能篇章；建立节能建筑标识制度，对达到节能建筑标准要求的公共建筑和居住建筑，县级以上人民政府应进行标识（节能建筑标识制度分三个等级：低耗能建筑、超低耗能建筑、绿色能耗建筑）。

《条例》还规定建立节能建筑的监管制度，对“耗能大户”将实行节能监控，尤其公共建筑、政府办公大楼等，拟安装能耗检测仪器，定期在媒体上对其耗能情况，以及是否达到节能要求等进行公布（建筑能耗信息披露制度）。

该《条例》中还制订了经济激励政策，鼓励开发商修建节能建筑、居民购买节能建筑。

（三）初步建立了以节能50%为目标的建筑节能设计标准体系，确立了建筑节能技术标准体系框架我国建设部陆续发布了《民用建筑节能设计标准》、《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》、《夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准》和《公共建筑节能设计标准》等国家标准，覆盖了我国不同气候的民用建筑。

地方管理部门依据国家标准，针对本地区的气候条件和经济社会发展水平，制定了地方建筑节能标准。

我国已经基本建立了由国家标准、地方标准以及规范性标准化文件为补充的技术标准框架体系。

并发布了《既有居住建筑节能改造技术规程》，为既有建筑节能改造提供了依据。

为了解决公共建筑高密度耗能突出问题，国家建设部与国家质量技术监督检验检疫总局联合于2005年7月1日发布并实施了《公共建筑节能设计标准》。

这是我国批准发布的第一部有关公共建筑节能设计的综合性国家标准。

该《标准》适用于新建、扩建和改建的公共建筑的节能设计。