中国清洁发展机制的发展、面临问题及解决对策蓝虹2012-9-14 14:16:39 来源：《经济问题探索》2012年4期【内容提要】我国清洁发展机制(CDM)的发展经历了三个阶段：大力宣传与培育市场，取得初步成效；项目快速发展，商务模式多样化；项目质量提升，服务机构多样化。

并且在经过2008年爆发的金融危机洗礼后，将迎来新的质的飞跃。

但同时仍面临着制约其发展的一些问题，主要是对CDM机制认识不足、在国际碳排放权交易中议价能力弱、交易成本高、项目结构不合理等问题。

据此，在借鉴国际经验和结合我国CDM存在问题的基础上，笔者分别从政府和企业层面提出了促进我国CDM良好发展的政策建议。

【关键词】清洁发展机制碳排放权交易议价能力交易成本结构优化为积极应对全球气候变化，有效控制温室气体排放，经过全球众多国家的艰苦谈判，1997年12月，《京都议定书》正式签订，并于2005年生效。

《京都议定书》为38个工业化国家规定了具有法律约束力的温室气体减排，并提出了国际排放贸易机制、联合履行机制、清洁发展机制等三种市场化的温室气体减排机制。

其中，《京都议定书》第12条所确立的清洁发展机制(Clean Development Mechanism，以下简称CDM)，是指发达国家通过提供资金和技术的方式，与发展中国家开展项目合作，通过项目所实现的温室气体减排量，实现发达国家在《京都议定书》第3条款下承诺的温室气体减排量。

CDM是一种双赢机制，发展中国家通过项目合作，可以获得发达国家减排温室气体的技术和资金，从而促进其经济发展和环境保护，实现可持续发展目标；发达国家通过这种合作，可以以远低于其国内所需的成本实现承诺的温室气体减排指标，节约大量资金，并且可以通过这种方式将低碳经济技术、产品甚至理念输入发展中国家[1]。

鉴于开展CDM 有利于我国从发达国家获得减排温室气体的技术和资金，促进低碳经济发展，实现经济发展方式转变，我国政府积极采取有效措施，大力推进CDM，目前已取得了良好成效，但也存在一些问题。

本文对此进行了分析，并提出了促进我国CDM 良好发展的建议。

一、CDM在我国的产生与发展总体看，CDM在我国的发展大体可分为三个阶段，并呈现不同特点。

(一)大力宣传与培育市场，CDM发展取得初步成效(2001-2005年)1.积极制定完善CDM政策法规。

虽然1997年《京都议定书》就正式签订，明确了发达国家可以采取CDM实现承诺的温室气体减排指标，但经过三年多的艰苦谈判，2001年10月，在摩洛哥马拉喀什举行的第七次缔约方会议上，与会各国才就《京都议定书》第12条所规定的CDM方式和程序达成一致，标志着CDM 正式启动。

为加强我国政府对CDM项目的有效管理，保证CDM项目在我国的有序实施，维护我国的权益，2001年，国家气候变化对策协调小组办公室就组织有关部门和专家，开始起草《CDM项目运行管理暂行办法》，标志着CDM项目在国内开始获得政府的鼓励和支持。

2004年5月，国家发展和改革委员会、科学技术部和外交部等共同制定颁布了《CDM项目运行管理暂行办法》(简称《暂行办法》)，明确规定以《联合国气候变化框架公约》和未正式生效的《京都议定书》为立法依据。

2005年2月，《京都议定书》正式生效，CDM项目实施的法律风险已经消除。

鉴于2004年5月出台的《暂行办法》已经不能适应形势发展的需要，尤其是其中的“暂行”二字往往会引起《联合国气候变化框架公约》所要求强制减排温室气体的38个工业化国家投资者的误解和担心，2005年10月，我国政府重新发布《CDM项目运行管理办法》。

随后，为了进一步规范CDM项目的实施，维护CDM项目业主及参与各方的权益，我国政府又颁布了《关于规范我国CDM项目咨询服务及评估工作的重要公告》、《关于我国CDM基金及CDM项目实施企业有关企业所得税政策问题的通知》等规章制度，逐步建立健全了CDM政策法规体系。

2.大力宣传和普及CDM。

为促使各级地方政府和相关的企业充分认识到利用CDM发展绿色经济的作用，我国政府采取有效措施，在宣传和普及CDM方面采取了许多有效措施。

先后在世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署等国际机构及德国、瑞士、意大利、加拿大、挪威等国政府的资助和合作下，从2001年开始在国内大力推动CDM能力建设，开展了大量的科学研究，采用边干边学的方式，培养CDM示范项目，组织开展对典型项目的全面研究和总结，积累在项目识别和选择上的经验，完成了一批CDM项目的基础建设。

在四川、甘肃、宁夏等地的科技系统内建立了CDM专家团和地方技术服务中心。

经过对CDM的前期宣传、普及和市场培育，地方政府和企业对CDM的重视程度空前提高。

例如，在宣传和普及CDM初期，国家发展和改革委员会与科学技术部等单位多次组织CDM的各种研讨会和培训会，但参与企业寥寥无几。

然而到2005年7月，地方政府和企业对CDM的热情悄然发生变化，由英国贸易投资总署发起的“我国CDM项目全球融资及资源开发研讨会”北京区会议，是英国CDM 投资基金、中介技术服务公司与我国潜在项目企业的见面会，原本计划150人名额很快就被突破，会议室里挤了近300人，会上的问答气氛也非常热烈，表明许多企业都是有备而来，已经着手项目运作，所提出的问题完全属于技术操作层面。

同年8月31日至9月2日在吉林省举办的“我国CDM能力建设项目培训研讨会”的报名情况也同样火爆，计划人数一再突破，达到数百人。

3.CDM发展取得初步成效。

经过上述努力，我国CDM项目从无到有，2004年完成CDM项目设计文档，可投入商业运作的项目只有30多个。

到2005年底，超过150个项目可以进入商业运作，其中18个项目获得国家发展和改革委员会批准，27个项目在《联合国气候变化框架公约》网站公示，3个项目成功获得注册，主要集中在风电、水电和垃圾填埋领域。

虽然如此，但与世界上其他发展中国家相比，我国CDM项目的起步还是显得有些缓慢。

截至2005年12月31日，在《联合国气候变化框架公约》网站公示的569个项目中，印度所占比重最大，项目数达221个；巴西位居第二位，有109个项目；我国公示的项目只有27个。

这也使得CDM项目在我国处于求大于供的状态，不仅我国政府积极鼓励开发CDM 项目，就是作为购买方的英国、日本、加拿大政府和相关机构，也纷纷到我国进行巡回宣传和演讲，希望寻找到合适的投资项目[2]。

(二)CDM项目快速发展，商务模式多样化(2006-2007年)1.项目数量增速明显加快。

2005年10月，《CDM项目运行管理办法》颁布，标志着我国CDM项目进入快速增长阶段，我国的CDM项目迅速由最初的少数几个地区扩展到全国31个省(区、市)，并且表现出一定的地域性和行业性特征。

风电项目主要集中在沿海地区、内蒙古、新疆和东北三省；水电项目主要集中在云南、四川、湖南等地；煤层气的回收利用主要集中在山西、河南和安徽。

截至2007年12月31日，我国共计公示948个CDM项目；150个项目获得注册，30个项目获得签发，总签发碳减排量达2579.2436万吨。

与印度、巴西两个起步较早的国家相比，我国的CDM项目数量增速明显加快。

从2006年第三季度开始，我国CDM项目数量超过印度，成为每季度新增项目数最多的国家。

另外，由于我国CDM项目的平均规模较大，因此，截至2010年底，我国CDM项目的累计碳减排量领先于其他发展我国家，占全世界总量的40%以上。

2.CDM项目结构特征明显。

由于我国的《CDM项目运行管理办法》明确的CDM 项目的重点领域是以提高能源效率、开发新能源和可再生能源及回收利用CH[，4]和煤层气为主。

因此，这一阶段我国所开发的CDM项目主要集中在这三个领域。

截至2007年12月31日，我国共有1028个CDM项目获得国家发展和改革委员会批准。

其中，新能源与可再生能源、节能和提高能效、CH[，4]回收利用项目占项目总数的比例分别为72.2%、16.2%、6.2%，三者合计为94.6%。

同时，在新能源和可再生能源项目中，水电和风电类CDM项目分别占72.5%和20.9%。

CDM项目集中的主要原因：一是近年来我国以水电和风电为代表的可再生能源发展速度非常快，项目机会较多；二是水电和风电项目技术较成熟，开发时间相对较早，且有较成熟、适用的方法学。

3.CDM项目的商务模式呈现多样化。

在我国CDM项目数量快速增长的同时，项目的商务模式也日益增多，呈现多样化。

我国CDM项目的商务模式主要包括以下几类：一是多边基金，主要来自于世界银行。

为减少温室气体排放，世界银行建立了多种类型的碳基金，资金总额约为8亿美元。

其中以原型碳汇基金、社区发展碳基金和生物碳基金为主。

其中，原型碳汇基金由6个国家的17个私营公司组成，资产额为1.45亿美元，主要关注以低成本有效地减少温室气体排放的示范项目。

我国政府批准的CDM项目-小孤山水电项目就是由原型碳汇基金购买的，购买的碳减排量为300万吨。

二是政府购买计划，包括荷兰政府CER购买计划、芬兰CDMJI先驱项目、苏黎世国际气候投资CDM计划、奥地利JICDM购买计划和意大利CDM基金。

三是商业和发展银行。

如荷兰农业合作银行、日本国际协力银行、日本发展银行、德国复兴信贷银行集团等。

我国政府批准的CDM项目湖南益阳修山水电项目CER的购买方就是德国复兴信贷银行。

四是中间商，包括专门营运CDM项目的上市公司、私人公司等。

参与我国CDM项目的买家中有很多中间商，主要集中在英国、日本和奥地利。

截至2007年12月31日，英国是目前我国CDM市场上最大的买家，英国很多企业将CDM作为投资机会，纷纷进入我国市场，如英国碳排放贸易有限公司、益可环境集团、伦敦气候变化资本集团等。

(三)项目质量提升，服务机构多样化(2008-2009年)1.项目质量提升并深度发展。

在此阶段，我国的CDM市场不仅在规模上保持着既有的扩张速度，而且在深度方面不断突破。

2008年1月，我国第一个黄金标准(GS)①CDM项目——福建六鳌二期45MW风电项目通过联合国CDM项目的监管机构(EB)的审核，同年2月在GS委员会注册成功，标志着我国CDM项目高质量开发的开始，同时也意味着我国CDM进入深度发展阶段。

2008-2009年，我国有1299个CDM项目获得国家发展和改革委员会审核并批准。

与世界其他发展中国家相比，我国CDM项目的增长速度仍保持首位，在《联合国气候变化框架公约》网站上公示的项目有1335个，占世界同期公示项目总数的42%；获得注册的项目有575个，占世界同期注册项目总数的52%。

截至2010年3月底，我国CDM项目已签发碳减排量接近2亿吨占全球总签发量的48%。