新常态背景下的新区“产城人融合”发展之路——以宁波杭州湾新区为例黄伟锋摘要：城市新区作为地方经济发展“领头羊”以及新型城镇化“排头兵”，需要积极适应我国社会经济发展的新常态，以及主动对接中央新型城镇化战略要求，扭转以往过于关注“城”而忽略“人”的发展思路，把人的城镇化作为新时期发展核心。

宁波杭州湾新区作为国内新区发展的一个缩影，目前正由第一代向第二代新区转变，从工业园区向产业新城转型升级，通过深入解读新常态下宁波杭州湾新区发展的特征与问题，以及从静态、动态两个维度理性分析产、城、人三者关系的基础上，始终围绕着人去制定发展战略，从定人、招人到留人、育人、管人等多个战略层面探究未来新区如何健康可持续的发展。

关键词：新常态新型城镇化产城人融合宁波杭州湾新区1.引言当前，中国社会经济发展步入新常态，经济增长从高速转为中高速，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，经济结构优化升级。

新区作为地方经济发展“领头羊”，更需要主动适应新常态，改革创新，找到一条适合自身可持续发展的新路。

另一方面，中国城镇化发展步入新阶段，53.7%的人已经住到城市中，未来需要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

新区作为新型城镇化“排头兵”，更需要将人的城镇化作为核心，把“有序推进农业转移人口市民化”作为新型城镇化的首要任务。

本文以宁波杭州湾新区发展为例，解读新常态下新区发展的特征与问题，在科学理性分析产、城、人三者相互关系基础上，在战略层面探究未来新区如何健康、可持续发展。

2.新区发展的新常态宁波杭州湾新区位于杭州湾跨海大桥南岸，地处长三角地理几何中心，素有“南上海、北宁波”之称。

新区是因桥而谋、与桥同兴的发展大平台，规划陆域面积353平方公里，其前身是县级开发区——慈溪经济开发区。

2010年，宁波市为了加快新区开发建设，专门成立市政府派出机构——新区管委会。

近5来，新区在“大产业、大平台、大项目、大企业”战略指导下，经济发展突飞猛进，开发建设日新月异，成为浙江省、宁波市经济发展的重要增长极。

截至2014年底，新区现状人口19.4万人，实现地区生产总值231亿元，工业总产值1058亿元，财政收入65.3亿元。

尽管新区发展态势良好，但是随着国内社会经济发展步入新常态，各领域改革不断深入，新区将步入新发展阶段，发展环境和条件不断变化，充满了机遇和挑战。

2.1产业招商竞争激烈在“稳增长”的发展语境下，招商引资是各地政府的首要任务，对新区而言，更是重中之重。

在宁波杭州湾新区所在的长三角地区，各级各类新区、新城林立，产业竞争异常激烈，尤其在新材料、新能源、生物医药、智能装备等战略性新兴产业方面，为了吸引大产业、大项目落户本地，为了能抢占滩头、力争先机，各级政府之间明争暗斗，在土地、财税等方面使出浑身解数，经常出现好几个地方争夺同一个项目。

根据初步梳理环杭州湾地区各地新区、开发区的主导产业发现，主导产业类型同质化比较严重，如图1所示。

图1 长三角地区新城、新区战略产业分布图并且，随着去年底国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（下称“国发62号文”）开始执行，今后各新区、开发区处在相同起跑线上，产业招商竞争更加激烈将会是新常态。

2.2城市土地扩张减缓此前，宁波杭州湾新区处在快速发展期，发展规模和速度一直是新区发展关注的焦点，依赖土地快速扩张是其明显特征，由此还伴随着土地“圈而不用、多圈少用”的现象。

根据统计，从2009年到2013年，新区建设用地规模从35.4平方公里扩展到52.7平方公里，土地出让面积达14.78平方公里，年平均供地近5平方公里。

表1 宁波杭州湾新区历年土地出让情况随着土地存量越来越捉襟见肘，新区由快速发展逐渐向均衡发展转变，效益和品质成为最关注的焦点，开始突出“亩产论英雄”的理念，坚持土地集约发展。

尤其，在当前新型城镇化背景下，新区发展开始由对“地”依赖转向对“人”的依赖，城市土地扩张减缓势必成为新常态。

2.3建设融资压力增加一直以来，新区基础设施建设资金主要来源于新区开发建设公司、重大项目投资合作企业等融资平台，地方政府性债务规模达到150多亿元。

并且，新区还处在产业发展扶持期，可用财政税收捉襟见肘。

然而，随着财税体制改革逐步深入，一方面，政府实行全口径预算，进一步规范财政收支，让收支暴露在阳光下，约束政府无节制投资；另一方面，加大地方债务治理，严格控制债务规模，规范地方政府举债融资机制。

所以，在未来一段时期内，新区建设融资压力将会加大，势必会影响基础设施投资建设速度。

2.4人力资本提升困难未来城市的竞争是人才的竞争，更是人口的竞争。

现阶段，新区最缺的是人气，其次才是人才。

尽管近年来新区在大产业带动下，常住人口规模增长较快，但是人口聚居比较分散，人口密度每平方公里仅为540，很大部分还圈在厂区和学校宿舍内，并且增长人口以外来务工人员为主，大专以上学历人数只占3%。

与发展相对成熟的宁波城区比较，新区的各项公共服务设施还不足，现代服务业培育还需要相当长一段时间，因此，人气的集聚、人才的吸引也将相对困难，需要花大力气去逐步解决。

2.5居民消费需求升级当前，国家正处在新的社会转型期，随着人们收入水平和生活条件的极大改善，社会结构、价值取向等都在发生巨大变化。

与此同时，人的价值追求也在发生变化，人们的就业意愿、消费观念等都在不同程度地改变。

而新区正处在城市培育期及人口质量提升期，以外来人口为主体的居民正逐步改变生活方式、价值追求和利益诉求，由过去简单物质生活需求转向对高品质、有文化的精神生活需求，这种消费需求的升级也将会步入新常态。

2.6环境承载压力加大宁波杭州湾新区滨临东海，由围海造地而来，现状生态本底良好，拥有世界级咸水湿地，但是生态敏感度较大，淡水资源缺乏，水环境污染严重。

随着产业规模不断增长，人口规模不断增加，新区环境承载压力将会越来越大。

3.新区的产城人三者关系剖析《城市的崛起——城市系统学与中国城市化》的作者刘春成提出“城市是个生命体”的概念，即城市的发展要如生命体的构成一般，需要综合协调的发展，其产业布局、城市规划、人居环境等需要有机融合才能造就城市的可持续发展。

因此，产业、城市和人三者之间是密不可分，相互促动的关系。

3.1静态相互关系首先来静态分析产城人三者相互关系：“产”即产业功能，包括一产、二产和三产，是城市的经济基础和发展动力；反之，城市是产业发展的空间载体，并提供相关的服务配套。

城与人之间，城市为人的活动提供空间载体，而人是城市的活力源，并成为城市运行的维护者。

人与产之间，人是产业功能必要的生产要素，而产业发展为人提供就业岗位。

具体关系如图2所示：图2 新区产城人静态互相关系图图3 新区产城人动态发展关系分析图3.2动态发展关系从动态发展角度来分析产城人三者互动关系。

“产”即产业的集聚与扩散，是城镇化的基本驱动力之一。

它会影响生产要素在城市中的流动和布局。

“人”意指人口的迁移流动，也是城镇化的基本驱动力之一，它会带动城市资本、技术、劳动力、市场规模的变化。

“城”，指城市的空间承载与综合系统功能，包括硬件基础设施以及软件服务制度等，它是对产业和人口的承载支撑，但本身并不构成城镇化的驱动力。

由此可见，产城人三者相互之间动态关系是相互促动、互为因果，并且理论上存在良性互动和恶性循环两种不同互动结果，如图4所示。

对一个地区或者城市而言，例如在发展较快的深圳、上海等城市，不同产业集聚会带来大量人口迁入，促使城市功能相应不断完善，城镇化率不断提高，从而吸引更多产业集聚，由此形成良性互动、融合发展的格局。

反之，例如在美国的底特律、中国的鄂尔多斯等城市，就会出现恶性循环，产业扩散或无序集聚的情况下，导致人口外迁，甚至出现“逆城市化”或“鬼城”现象。

换句话说，在产业和人口没有集聚扩散的前提下，快速造城并不能带来健康的城镇化。

3.3 产城人融合关系从上述静态和动态两个维度分析产城人三者间关系可知，产业、城市、人居需要相互促进、良性循环、融合发展，即以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，为人类提供宜居环境；以产业为保障，驱动城市和文化更新和完善服务配套；以人为本，提升人口数量和质量，促进城市高效运转和产业集聚，最终实现产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的态势。

产城人融合是“产城融合”理念的升级版，更符合“以人为本”的世界普世价值，也是中国传统思想的精华所在。

4.新区的产城人融合发展之路宁波杭州湾新区正在从产业园区向产业新城转型升级发展，正处在产业壮大期、人口聚集期、城市培育期、社会融合期和环境提升期。

人是制约新区发展的最大短板，是产业转型升级的最关键因素，也决定了新区未来成长的高度。

在新型城镇化背景下，新区未来发展需要走产城人融合之路，紧紧围绕“人”去制定发展战略，从定人、招人到留人、育人、管人，真正做到以人为本。

4.1目标定人不同城市有不同发展定位，有不同的职能分工，也就会吸引不同类人群。

未来杭州湾新区的发展目标定位是“宁波北新城，生态杭州湾”，承担着区域产业转型基地和国际性休闲度假等功能，最终形成一个宜居宜业宜游的60万人口的中等新城。

在这个目标导向下，对人口构成进行定性分析，初步判断新区未来人口主要由以下六类构成：①本地原住民②普通产业工人③中高端人才（包括技术人才、研发人才、创业人才等）④休闲旅游度假客⑤学生⑥城市服务人员（包括三产服务、行政管理服务等）4.2产业招人目标人群的留住，需要有完善的产业体系来提供充分的就业机会。

新区作为浙江省十四个重点产业集聚区之一，主导产业是“2+3+1”，即包括汽车及其零部件产业、通航产业的2个千亿级产业，高性能新材料、智能电气、高端装备制造的3个百亿级产业，以及1个吸引千万游客的生命健康与休闲度假产业。

除此之外，为吸引目标人群，完善新城功能，把现代服务业作为重点产业贯穿于上述“2+3+1”产业链当中。

同时，依据产业体系和产业规模，对新区未来人口进行定量化分析预测，进一步明确60万人口规模各类人群大概比例与数量（如图4所示），使产业、人口以及相应的服务设施、配套设施能够更精准匹配，从而更有效指导如何营城。

图4 新区2030年预测人口构成图4.3营城留人人招进来了，就得想方设法让他们能够留下来安居乐业，所以营造一个生活便利、环境优美的新城区至关重要。

而营城最重要的不是规划功能布局有多合理、公共设施有多“高大上”、道路多么宽敞，而是需针对不同类型人群的生活消费行为特征，合理安排空间布局，满足他们最基本生活需求。

对新区而言，重点是在解决现有问题基础上做好以下三点：①板块功能复合化：新区上轮总体规划自东向西依次布局生产、生活、生态三大功能板块，然而这种超大空间尺度上的功能分区会给日常生活带来一些问题，诸如配套服务不便、通勤距离过远等。