关于自然垄断行业管制
研究综述
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摘要
自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。在现代这种情况引起的垄断已不多见。而传统意义上的自然垄断则与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的成本为整个市场供给一种物品或者劳务，如果相关产量范围存在规模经济时自然垄断就产生了。
一般认为，自然垄断的产生原因有二：一是规模经济。任何企业进行社会生产时，它总会面临生产成本问题。如果企业的单位生产成本相对过高，则其必然会处于竞争的劣势地位；如果企业的单位生产成本相对较低，则它就处于竞争的优势地位。但是，企业的生产成本并不是固定不变的，除了技术等因素的作用即使在相同的条件下，企业的单位生产成本也可以随着生产总产量的增加而趋于下降，原因在于当企业的总产品不断扩大时，原先的固定成本被逐渐摊薄。这在固定成本投资较大的企业表现的尤为明显。当长期平均总成本随着产量的增加而降低时，规模经济就出现了。当社会对某些行业的长期平均成本的降低速度与幅度提出要求时，这个行业往往就是自然垄断。规模经济很好地解释了产品单一领域行业的自然垄断。
二是范围经济。在现实生活中，企业并不仅仅生产或提供单一的商品和服务，往往是多元化经营。如果由一个企业生产多种产品的成本低于几个企业分别生产它们的成本，就表明存在着范围经济。由于单独生产某一产品的企业的单位产品定价高于联合生产的企业的相应单位产品定价，因此单独生产的企业就会亏损，这些企业或者退出该生产领域或被兼并，这也会形成垄断的局面。因此美国著名经济学家萨缪尔森与诺德豪斯指出，有着范围经济的产业也可产生自然垄断。对此，我国的大部分学者是持相同的观点。从理论上来讲，范围经济很好地解释了产品具有综合性领域存在的自然垄断。
自然垄断理论(natural monopoly)从产生到发展和变化的全部过程，迄今为止可分为三个阶段。第一阶段的认识水平停留在单产品生产领域，以规模经济为标志，整个自然垄断理论建立在规模经济的基础之上。第二阶段的认识水平超越了单产品生产领域，进入了对多产品生产领域的更一般性的认识。其标志是范围经济的发现以及射线平均成本方法的使用，使得自然垄断理论建立在普适性更强的整个产业经济的基础上。第三阶段的标志是成本次可加性概念的提出。比较而言，成本次可加性概念在理论上更为抽象和严谨，因而也更具有一般性。但是，随着世界各国自然垄断产业改革浪潮的推进，特别是随着西方发达国家自然垄断产业改革的深入和发展，许多陌生的现实问题摆到人们面前，向当代经济学提出挑战，使得自然垄断理论面临尴尬的境地，拿不出令人信服的有效解释。
引言
自然垄断产业改革在发达国家已经有了30余年的历史，改革使得传统的自然垄断产业焕发生机活力，成为社会经济发展和技术进步的重要引擎。中国自然垄断产业改革起步于1994年中国联通的成立，大规模推进则始于21世纪以来的电信、电力、民航分拆重组。经过多年的改革重组，部分自然垄断行业初步形成了多家市场主体相互竞争的市场格局。但总的来看，改革效果还不是很显著，与竞争目标相联系的众多深层次问题在相当大的程度上制约着改革的深入。在这种背景下，党的十七大报告中提出了“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督”的任务。从建设我国社会主义市场经济体制的内在逻辑看，自然垄断产业作为国民经济的基础部分，如果游离于市场经济之外，这样的市场经济是不完整的，更不可能高效运转。从我国改革的实际经验看，垄断行业国有企业改革是推进最晚、难度最大、争议最多的改革。垄断产业国有企业改革不到位，党中央和国务院提出的。国有经济战略性改组和国有企业改制的目标将不可能实现。同时，由于垄断行业不能对需求做出积极而正确的反应，仍在较大程度上处在行政垄断之下，行业外能做出积极反应的投资者难以进入。当供给短缺引致的“瓶颈”现象严重的时候，也是这些行业的低效和腐败问题突出的时候，社会公众不满情绪将会上升，影响社会和谐和安定。
电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等自然垄断产业的显著特点是：需要巨额投资，投资回报期长，投资形成的资产专用性强，规模经济非常显著。因此，传统的经济理论认为，自然垄断产业应该由政府直接投资，实行垄断经营。从实践上看，在相当长的一段时期里，世界上多数国家对自然垄断产业基本上也正是实行由政府垄断经营、政企合一的管制体制。但政府垄断经营往往使企业缺乏竞争活力，从而使自然垄断产业处于低效率运行状态。20世纪70年代以来，经济发达国家在政府管制经济学的理论研究方面有了较大的进展，提出了许多新的管制理论与方法，特别强调在自然垄断产业中重视运用市场竞争机制，以提高经济效率。这在实践上就表现为，美国、英国等经济发达国家对自然垄断产业实行了重大的政府管制体制改革，积极引进并不断强化市场竞争机制的力量，打破了政府垄断经营自然垄断产业的格局，并取得了使自然垄断产业的许多经营企业扭亏为盈，提高自然垄断产业运行效率等成效。
正文
以电力行业为例，中国电力产业体制与市场虽历经改革，其管理体制等等在改革开放以来发生了一些变化，但电力产业的垄断特征在打破原来“大一统”的垄断局面后又重新形成输配电网独家垄断和发电企业区域寡头垄断的格局。
垄断表现
一、 所有权和经营权基本上仍处于垄断局面
在电力产业改革前，电力资产为全民所有，国务院是其所有者代表，各级政府不仅拥有而且对电力工业有直接经营控制权，为数众多的电力企业分别隶属于各级政府，形成所谓中央级、省级和地县级电力企业，电力产业的所有权和经营权高度集中在国有经济体系中。
二、 国家对电网的垄断经营政策，造成多家集资办电与一家管网的矛盾
电网的垄断经营，使得独立发电企业在上网电量、发电利用小时数、上网电价、电价结算、电网运营信息以及小时数、上网电价、电价结算、电网运营信息以及汛、枯、峰、谷的电力电量调度上与电网的直属发电企业得不到“公开、公正、公平”的待遇。尽管新厂效率高，但价格高；老厂效率低，但价格低。再加上垂直一体化的经营模式，使得“竞争上网”难以真正实现。再有就是供求关系被割裂，配电、销售的垄断经营使得消费者很难与电力供应商直接产生联系，对电力企业没有选择权，对电价没有干预权。使得无论是上网电价还是最终用户电价，都偏离了供求关系。 三、 电力生产的集中度高
在发电领域，中国五大发电集团各发电装机容量过重。
自然垄断与政府管制
当代经济学界对自然垄断的定义，是依据规模经济、范围经济和成本弱增性等概念的。据此定义的自然垄断行业所具备的一个重要特征是，自然垄断厂商的边际成本小于其平均成本。在这种情况下，如果还是完全由市场竞争机制来控制,政府完全不加以规制的话，就很可能会产生对资源最优配置和社会福利改进不好的结果。因此，我们要客观地研究政府管制，公正地看待其优缺点，从而达到完善和构建自然垄断行业政府管制的目的。
自然垄断行业的特点需要政府管制
自然垄断产业一般具有如下特点：一是规模经济显著，平均成本与边际成本随着产量的增加而下降或增加得非常缓慢，生产的规模越大，单位成本就愈低；二是具有大量的“沉淀资本”，用途刚性, 资金一旦投人就难以收回, 也很难改做其他用途；三是这些产业多数是公众所需要的基本服务，需要所提供的服务安全、稳定和可靠等。
市场失灵的存在和社会公平目标的实现要求政府管制
市场失灵简单的说就是市场在配置资源的时候无效或者低效，这时就必须由政府出面干预，以实现资源的有效配置。自然垄断企业的双重目标性也要求政府管制：一方面自然垄断行业一般具有普遍服务性的特征，决定了该类行业应该将公益目标摆在一定的位置上；另一方面，作为一个企业，它要求追求利润和经济效益。在这种情形下，如果不进行管制，垄断企业就会制定垄断高价，掠夺消费者的利益，而且还很容易出现垄断欺市、特权经商的现象。为了营造公平交易的市场秩序，消除市场失灵，实现社会公平，扩大社会福利，必须进行管制。
政府管制的必要性
以电力行业为例，对电力行业进行管制是涉及到每一个社会成员基本日常生活的公共事业，是政府一项重要的公共职能，它也是关系着国家民生、社会安定、经济发展的大事。电力行业作为国民经济中的基础部门，由于其生产技术需要大量的固定设备，因而使得其固定成本特别大，而可变成本相对较小。所以，即使平均成本在很高的产量水平上仍是下降的。这说明，电力行业存在着规模模经济，属于自然垄断行业，政府有必要对其进行管制。
深化我国电力改革的建议
首先，对电力监管机构的基本属性进行定位。
(1)电力监管机构是根据规则对电力企业经营行为实施限制的行政执法机构。它的基本职责是监督电力企业及整个电力系统的运行效率，并正确处理构成这个系统的有关各方的利益关系。它的管理对象是电力企业的经营行为。管理的主要手段是违规处罚和事前监督。
(2)电力监管机构是行业纵向监管机构。它的监管范围不仅包括电力市场，而且遍及发、输、配、供各个环节。
(3)电力监管机构是电力体制改革的综合协调和执行机构，是电力行业最高监管部门。
其次，对监管机构进行改革的重点。
(1)市场准入管制。通过对市场交易主体和服务机构资质的审核，颁发许可证。许可证不仅要明确企业应当承担的法律规定的服务义务，而且要明确企业应该获得的权利。服务义务包括：必须满足的服务条件和服务对象(如规定电网有无条件、无歧视地向所有发电商和购电商开放的义务)、必须提供的服务项目(如服务质量标准等)、必须遵守的条件(如技术标准、安全规定、环境标准和其他行政规定等)；企业的权利包括：必须满足企业的合理利润回报、有权拒绝提供无偿服务等。许可证还载明了许可证的有效期限和吊销许可证的条件。
(2)市场结构管制。管制机构有权建议政府否决企业间有可能对竞争产生不利影响的兼并和收购计划，建议政府以行政力量拆分因规模过大而控制市场、或容易产生关联交易的企业组织，以保证各市场主体的平等竞争地位。
(3)电价管制。电价管制的原则是，竞争性环节实行市场定价，自然垄断环节实行管制定价。电力监管机构根据国家的电价政策，向国家制定电价的部门提出关于自然垄断环节电价结构和水平的建议，参与电价制定过程，负责具体的监督实施和管理。电价监管既要体现对垄断的输电和配电企业的价格约束，也要体
现对新投资者的投资激励；既要维护用户的利益，也要兼顾经营者的合理利润，使之能够自我发展和良性循环。同时，电力监管机构将根据财政部有关规定，对垄断环节价格中成本的合理性进行核查，对非营利机构的预算执行情况进行审核，对市场平衡基金的收入和支出进行监控，以避免消费者承担不合理费用。
(4)安全和服务质量管制。监管机构负责国家规定的安全和服务质量标准的监督执行，负责向有关部门提出修改标准的建议，并可委托行业组织具体制定标准，报国家有关部门批准后执行。
(5)环境管制。监管机构要与环保部门密切合作，按照国家环境保护的法律法规严格执法，同时要根据国际国内形势制定和修订与环境相关的法律法规，完善经济处罚与行政考核机制，建立一种奖罚分明、权责明确、团结协作的环境监管机制。
(6)电网审批管制。国家综合部门主要从国家宏观角度对电力产业进行政策制定，不应再干预微观事务。只有将一些决定电网审批权交给电力监管机构，才能真正发挥监管机构的威力。
政策性建议
1．建立电力企业现代制度，通过产权改革切断其与政府之间的关系。由于政府产业政策和投资体制的影响，电力企业大多都是国有企业。企业靠垄断效应本身就可以获得高额利润，政府迟迟不愿放手，由此容易形成利益合谋集团。要解决规制合谋行为，必须从利益集团人手，改变产权结构，瓦解政府与企业同盟的基础，建立一个多元化的产权结构约束。
2．进一步放宽用户选择权，促进售电环节的充分竞争。许多国家经验表明，适当的制度设计可以在售电环节引入竞争机制，克服终端用户选择供电商的技术障碍。要在已开展的较高电压等级或较大用电量的电力用户直接购电的试点基础上，进一步加大直购电的力度，满足买方市场的需求。随着输配电网设施的完善和技术条件及市场条件的成熟，国家应进一步扩大具有选择权的用户范围，放宽用户和售电商的选择权，取消用户选择供应商需要核准的规定，实现大用户和售电商与电力供给者之间的自由选择。
3．加大对输配网络的监管力度。厂网分开后，网络传输系统依然处于垄断局面，