公共政策过程中公民参与问题浅析
随着社会发展，公民参与公共政策成为必然趋势。
通过公民参与，可以促进公共政策的科学化、民主化和合理化，有助于提高公共政策的整体质量，同时充分实现公共政策维护社会公共利益的基本价值。
但目前看，公共政策过程中的公民参与还存在着不少问题，有待于进一步完善。
阐述了公民参与的概念，分析了公民参与基本动因，并针对其存在的问题提出了部分对策和建议，以引起对相关问题的重新思考和认识。
标签：公民参与；动因；问题及对策
当前，我国正处社会转型的重要时期，利益多元化成为市场经济条件下我国各级政府决策所面临的新情况，政府需要通过公共政策应对这一情况。
公民作为公共利益的主体，理所当然应该参与到公共政策过程中，通过不同的形式积极影响公共政策，从而保证公共利益最好的实现。
一、公共政策过程中公民参与的概念
（一）公共政策的价值取向
公共政策研究是二战后在西方国家最早出现的，随着社会发展，公共政策已经成为现代社会政治生活中使用得非常广泛的概念。
对于公共政策的定义，学术界有着许多不同的定义，根据陈振明教授的定义，公共政策是指国家（政府）、执政党以及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称[1]。
通过陈振明教授的定义，我们重点分析一下公共政策的价值取向，这点也是决定着公共政策过程是否可以有公民参与的关键点。
通过解读概念，我们可以发现，公共政策是为了实现特定的目标或者目的，政策不是无意识或者偶然的行为，具有明确的目标性。
公共政策拥有特殊的主体，政策的根本落脚点是实现公共利益上。
美国学者戴维·伊斯顿从政治系统分析理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配[2]。
因此公共政策的根本价值取向是坚持实现公共利益。
而公民是公共利益的主体享有者，所以公民理所当然成为公共政策的参与者。
（二）公民参与的概念
公民参与运动开始于20世纪60年代并且不断发展，在这个过程中引发了无数的学者对其开展深入的研究和思考。
对于公民参与的概念，学术界给出了很多不同的定义，综合分析，定义基本上分为自愿参与说、合法参与说和有效参与说三种[3]。
自愿参与是指公民自愿的通过各种合法方式参与政治生活的行为。
合法参与是指公民或多或少以影响政府人员的选择及其采取行动为直接目的而进
行的合法活动。
有效参与说，把公民参与仅仅看成是对政府的决策产生实际效果的努力。
本文结合以上的定义，认为公共政策中的公民参与是指公民个人或者公民团体为维护自身包括其中的社会公众的利益，通过各种不同的形式，对政府公共政策过程施加影响的行为。
二、公民参与公共政策的动因分析
（一）公民参与的外因分析
公民参与公共政策目前已经成为一种趋势，通过分析，外部原因主要包括政治基础和经济基础两个方面。
首先,政治基础。
改革开放以来，中国的民主政治建设取得了长足的进步，政治过程向民主化和法制化方向发展，人民代表制度、政治协商等制度建设和完善，为公民参与提供了前提条件。
公民强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益[4]。
与此同时，政府面对不断出现的各种问题，在公共政策的制定和执行过程中常常会出现政策失灵的现象，这也客观上需要公民参与作为一种有效的补充。
其次,经济基础。
随着社会主义市场经济的不断发展，公民的参与意识逐渐被唤醒，市场经济体制的构筑过程也是利益关系不断调整的过程，它给公众普遍带来利益的同时,也造成了公众之间的利益差距；它在满足公众的利益愿望的同时，又激发了其更大的利益期望和追求。
因此，公民在争取自己利益的过程中，必然要求过问并参与和自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价施加压力[5]。
市场经济的不断发展，客观上导致了公民对于利益的关注，而公共政策恰恰是着眼于实现公众利益，所以公民参与必然出现。
（二）公民参与的内因分析
公民参与公共政策的内因相对简单，由于社会处于转型期，社会发展中出现的很多问题都与公民自身利益息息相关的，例如拆迁等，政府应对这些问题时采取的公共政策有时候并没有完全考虑到公民的利益，在政策的执行过程中损害了公民利益。
另外，社会主义市场经济的发展提高了人民的生活水平，但以此同时也造成了严重的差异和不平衡，城乡差异、地区差异的相继出现客观上要求公共政策在解决问题时要有所区别，然而事实并非如此。
因此，所谓的公民参与的内部原因也就是在特殊的社会发展阶段，公民出于对自身利益的维护而参与公共政策过程，力图通过参与而使自身的利益得到保障。
三、公共政策过程中公民参与存在的问题及对策
公民参与是公共政策的基石。
公共政策具有实现社会公共利益的根本价值取向，公民参与公共政策可以充分提高政策的效果，促进社会进步，具有很多积极的意义。
但与此同时，我们有必要全面思考公民参与问题，充分认识到目前公共政策过程中公民参与目前存在的问题，并且积极寻找相应的对策。
（一）存在问题
1.社会发展的大背景上，公民参与面临诸多体制上的障碍
首先，公民参与缺乏健全的体制和程序保障。
公民有效参与公共决策需要具体参与制度和程序的保障，我国虽然已经有自己的一套政治参与制度，但是公民参与方面的制度建设滞后，参与的制度化程度低，没有形成健全的公民参与的机制和程序，一些参与制度大多只是停留在空泛的原则上而难以具体实施。
其次，自上而下的政策制定模式制约公民参与。
由于历史原因，我国一直是中央集权的政治体制，政府代表人民进行利益的综合与表达，这种决策模式导致由一部分政府精英做决策，而不是多元利益的社会互动。
随着改革开放进程的加快，利益多元化的格局逐渐形成，这种自上而下的决策模式已经不能适应新的决策环境，不能满足大多数人参与宏观政策制定的愿望，必然挫伤公民参与的积极性[6]。
自上而下的决策模式以及长期形成的“官本位”的政治文化严重制约公民参与。
体制上的障碍是制约公民参与的主要因素，由于渠道不畅通、法制不健全等原因，公民对于公共政策缺乏全面的知情和了解，这使得公民参与公共政策的效果受到很大的影响。
2.公民自身的原因制约了公民参与的效果
“事不关己高高挂起”的心理影响了公民参与的热情。
通常情况下，公民参与公共政策的出发点完全是出于自身利益的，而不是考虑到大多数人的利益。
在公共政策的参与过程中单单只是针对自己利益影响的部分，其他便会全然不管不顾。
公民只从自身利益出发使得公民参与的广泛性受到严重影响，只要不涉及自己利益，公民甚至会放弃自己应该有的知情权等权利。
公民在公共政策过程中参与的方式方法有时欠妥,这也是制约参与效果的因素之一。
（二）提升和完善公共政策过程中公民参与的对策分析
要克服公共政策中公民参与的上述困境，适应我国社会转型以及政府决策科学化、民主化的要求，我们必须在问题分析的基础上，采取一系列的措施来扩大和规范公共政策制定中的公民参与。
首先，加快社会主义政治文明建设，完善公民参与的体制建设。
主要包括法制保障和利益表达机制建设。
必须建立一套较为完善的法律制度体系，将公共政策过程纳入法制化的轨道。
在充分遵循宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的
前提下，我们应对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来[7]。
利益表达机制方面，需要进一步完善人民代表、政治协商等基本制度，同时依据具体情况建立其他的利益表达渠道，实现公民有话能说、有话顺利说的状态。
其次，依据治理理论，进一步转变政府职能，丰富公民参与的内容和形式。
根据治理理论，政府不应该再继续作为单一的社会治理的主体，应该逐渐转变职能，吸引非营利组织等主体参与到社会公共事务管理的过程中来。
同时，改变原来单一的公民参与只涉及政府大政方针等内容，充分发挥政府公共服务的职能，将公民参与的范围拓宽到社会民生的各个方面，同时丰富参与内容和形式，实现多样化。
再次，从公民角度看，应该不断提高公民参与的热情，提高公民参与的能力。
政府应该积极宣传公民参与的重要意义，强调公民拥有的参与权利，吸引更多的公民参与到公共政策过程中，更好的实现社会公共利益。
同时，大力发展文化教育和科学技术,提高公民的文化素质和政治素质,使每位公民都成为有理性思维的、真正能运用自己的文化知识参与政策活动的人。
应加强对公民相关政治知识和技能的传授，能力培养公民的民主政治行为能力。
真正实现公民参与的高效。
参考文献：
[1]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京:中国人民大学出版社,2004：4.
[2]沈惠平.公共政策的公共利益取向[J].决策借鉴,2002，(15)：52.
[3]赵芸霄.论我国公共政策中公民参与的基础[J].淮阳职业技术学院学报,2008，（21）:37.
[4]陈艳珍.公共政策过程中公民参与动因分析[J].理论探索,2007，(5):129.
[5]向南英.中国公共政策制定中公民参与研究[D].四川大学硕士学位论文,2002:15.
[6]张敏.我国公共政策中的公民参与问题研究[J].河北省社会主义学院学报,2008，（1）:82.
[7]杨芸.浅谈公共政策中的公民参与[J].世纪桥,2007，（10）:18.。