《农业经济问题》(月刊) 2005年第8期中国扶贫政策和机制的创新研究综述◆匡远配 内容提要 本文总结了中国农村扶贫机制,回顾了扶贫政策,介绍了国际和中国扶贫的成功案例,整理了学者们对扶贫政策和机制的创新对策研究。
关键词 贫困人口 政策和机制 创新研究 综述一、中国的农村扶贫体制 (一)中国的农村扶贫体制20世纪80年代中期以来,中国的农村扶贫政策经过两次大的调整,第一次是1994年实施了“国家八七扶贫攻坚计划”,第二次是2001年制定了“农村扶贫开发纲要(2001—2010)”。
总体而言,到目前为止,农村扶贫的基本政策并没有大的改变:仍然是满足贫困地区经济增长和扶贫双重目标、坚持以项目为中心的开发式扶贫、采用区域瞄准方式和推动政府主导下的全社会扶贫。
但随着扶贫政策的调整,中国的扶贫战略还是发生了一些变化:战略上开始由救济式扶贫向开发式扶贫转变;由单纯的直接救济向地区经济综合开发的方向转变;由单纯地向贫困地区“输血”向增强贫困地区“造血”功能转变;由单纯的政府主导型扶贫向动员全社会力量、加强国际合作的全方位的扶贫转变;强调经济发展,扶贫从发展的角度出发。
扶贫战术也变化了:(1)改变平均使用扶贫资金的办法,集中人力、财力、物力,搞综合开发;(2)国家在信贷、税收和经济开发等方面给贫困地区以优惠政策,中央各职能部门在资金、物资和技术上向贫困地区倾斜;(3)由中央、地方政府和贫困地区居民共同投资;(4)政府的扶贫政策与农民制度创新“互动”。
(二)农村扶贫的组织系统框架农村扶贫组织系统的最大特点是多部门参与,一些部门负责管理中央和地方政府的专项扶贫资金,另一些部门则主要负责各类扶贫项目的实施。
这种制度安排,一是为了适应农村综合性的开发式扶贫方式的需要,二是为了动员已有的各类政府职能部门参与到扶贫工作中并发挥它们的专业优势。
为了协调各个参与部门之间的关系,从中央到地方都成立了各级政府的跨部门扶贫领导小组。
在领导小组之下,成立了专门的扶贫办公室。
国务院扶贫办作为常设的办事机构,具体负责与扶贫有关的日常工作,是中国农村扶贫事业的主要推动者和组织者。
地方政府(主要是省和县)的农村扶贫组织完全模仿中央政府的模式。
发改委系统负责以工代赈资金。
财政部和地方财政厅(局)负责财政发展资金。
尽管中国农业银行是国有商业性银行,但长期承担专项扶贫贷款的发放、管理和回收的政策性职责。
作为各级扶贫领导小组的成员,其他政府部门也广泛参与到和自身业务有关的农村扶贫工作中去。
东西对口扶贫和部门定点扶贫。
东西对口扶贫是“八七扶贫攻坚计划”期间的一项新的制度安排,其目的是动员东部发达省市的力量来支持贫困地区的发展和贫困人口的脱贫。
国务院扶贫领导—24—DOI:10.13246/ ki.iae.2005.08.005 匡远配:中国扶贫政策和机制的创新研究综述小组在1996年全国扶贫工作会议上决定让东部沿海的13个发达省市分别帮助西部的10个贫困省和自治区,并做出了具体的帮扶安排,帮扶方式多样。
部门定点扶贫是指党政机关、企事业单位和社会团体利用自己的资源定点扶持部分国定贫困县。
其目的是动员政府部门、国家企事业单位和社会团体参与扶贫工作,以补充中央的扶贫投入并利用各业务部门的专业力量进行扶贫。
社会扶贫。
许多非政府组织、群众团体、国际和双边发展机构和私营部门都在不同程度上参与了农村扶贫行动并在多方面做出了自己的贡献。
其中影响最大的有民主党派开展的“智力扶贫”、共青团中央组织的“希望工程”、全国工商联主办的“光彩事业”、全国妇联组织的“巾帼扶贫”和“连环扶贫”、中国扶贫基金会创办的“天使工程”等。
国际机构参与中国的扶贫不仅给中国带来了大量的扶贫资金,更重要的是促进了中国的扶贫工作在理念、方式和管理模式上的创新。
中国的社会扶贫体制和特点有:国内的民间机构都要依附于相关的政府部门,但在具体项目的选择、实施和管理上民间机构还是有较大的自主性,而且民间机构一般有更严格的管理程序,因而也有更高的效率、更有效的监督和评估机制。
社会扶贫项目更强调贫困人口的参与。
(三)当前的扶贫开发机制总结从20世纪80年代中期以来,总结实践经验,中国在农村扶贫方面进行了一系列的制度创新,形成了独特的扶贫开发机制:(1)政府主导型的扶贫开发机制,形成了政府主导、多部门参与、多层次联动的全社会扶贫的资源动员机制,动员和组织社会各界参与扶贫;开展东西部协作扶贫;(2)确立了开发式扶贫战略和扶贫到户战略;(3)形成了主要以贫困县为对象(范围)的目标瞄准机制;(4)确立了“四到省”的资源传递机制;(5)形成了上下结合、横向沟通的扶贫效果评估和监管机制;(6)扶贫重点向中西部贫困地区倾斜。
(四)中国扶贫政策的历史回顾为了减缓农村贫困,国家在改革开放后颁发了一系列扶贫文件,出台了一系列的扶贫政策。
其中有较大影响的有:(1)1984年9月30日,中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》,第一次把扶贫工作作为国家的一项特殊任务提出来,拉开了中国政府消除贫困的正式行动的序幕。
(2)1986年3月全国人大六届四次会议将“老、少、边、穷”地区迅速脱贫作为一项重要内容,列入《国民经济和社会发展“七五”计划》,中国政府消除贫困的正式行动由此进入实质性阶段。
(3) 1994年3月,国务院制定了全国开发扶贫工作的纲领性文件《国家八七扶贫攻坚计划》。
(4)中国政府自1999年起实施了西部大开发战略,以推动西部地区发展促进解决贫困人口温饱问题。
(5)2001年5月,国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》,就未来10年的农村扶贫开发进行了全面部署。
(6)2005年政府工作报告,对592个国家扶贫开发工作重点县免征农(牧)业税,因减免农(牧)业税而减少的财政收入主要由中央财政安排专项转移支付予以补助。
2005年起免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费。
(7)从1986年开始中国政府有关部门根据国家扶贫开发的总体战略和要求,出台了教育扶贫、科技扶贫、卫生扶贫等专项文件和政策。
二、我国扶贫政策、机制和治理结构存在的问题 尽管中国在农村扶贫方面取得了举世瞩目的成就,在扶贫实践中也创造了一些有益的经验,但在扶贫体制和治理结构方面还存在一些根本性的问题,从而影响了扶贫的效率。
(一)扶贫政策中存在的问题资金短缺是扶贫政策失灵的一个重要因素。
现行扶贫政策中存在的问题远远比资金短缺要复杂得多:(1)在扶贫理念上,重消极救助轻积极扶助,认为贫困地区是包袱、负担,扶贫工作只是出于人道主义的帮助;(2)在扶贫目标上,重数量轻质量,短期行为严重,不注重对扶贫成果的巩固;(3)在扶贫主体上,重政府行为,忽视了各种社会力量和因素对扶贫工作的贡献;(4)在扶贫客体上,重贫困区域,轻贫困村、贫困户等类型;(5)在扶贫内容上,重改善供给,轻刺激需求(即只重视改善贫困地区生产生活条件);(6)在扶贫方法上,重外部注入,轻内部培植经济增长点;(7)在扶贫资源上,重经济—25—《农业经济问题》(月刊) 2005年第8期和物质,轻思想和精神;(8)在扶贫产业选择上,重工业项目,轻农业项目;(9)在扶贫组织实施上,重被动服从,轻主动参与和自我发展;(10)在扶贫效益评估上,重经济效益,轻社会效益、心理效益。
(二)扶贫机制中存在的问题(1)在扶贫对象瞄准上,还没有形成动态的精准的识别和瞄准机制;(2)在扶贫项目选择上,还没有建立有效的选择机制;(3)在扶贫资金使用上,还没有形成多元化、突出重点的投入机制;(4)在扶贫管理工作上,还没有建立有效的分工合作机制;(5)在扶贫监管评价上,还没有形成信息对称、及时有效的监督评价机制。
三、国际和中国扶贫的成功案例 (一)主要的国际经验1.小额信贷扶贫机构的发展。
国际上的小额信贷机构都进行了一系列的组织和制度创新来保证为穷人提供可持续的金融服务。
一是建立独立的组织系统和经营机构,并以非政府操作为主。
世界上最有影响的小额信贷机构是孟加拉的乡村银行(GB)。
印度成功的小额信贷项目是自我就业妇女协会。
二是农户自助组织的建立是小额信贷项目成功的关键,因为它不仅是贷款传递的渠道,也是交换思想的论坛。
三是采用分期还款制,期限多为一个星期或半个月。
四是以贫困妇女为主要贷款对象。
五是成功的小额信贷都同政府部门保持密切合作和良好关系并得到政府支持。
2.国际民间组织大规模扶贫经验。
民间组织之所以大量出现并在现代社会中发挥越来越大的作用是因为市场和政府失灵。
民间组织的发展不仅可以推进市场化和民主化的进程,也可以帮助政府更好地实现社会公平的目标。
这也是为什么在印度、孟加拉等国有大量的公益性民间机构从事各种各样的扶贫活动,并得到政府和国际组织的大力支持。
(二)中国扶贫的成功案例中国在近20年的扶贫实践中,随着人们民主意识的提高和一些国际经验的引入,一些地方政府在扶贫的治理结构上进行了有益的尝试。
整村推进、项目公示制和参与式扶贫就是典型的案例。
1.整村推进和综合扶贫。
中国采用的主要是分部门的项目管理方式,每一个部门只负责一类或几类项目,项目之间很少能相互协调,从而影响了扶贫投资的效率。
为了解决项目分部门管理带来的问题,尝试新的扶贫方式,1997年甘肃省选择了10个行政村进行整村推进、综合扶贫的试点。
试点的主要内容是在一个村的范围内根据需要同时实施多种类型的扶贫项目,使项目之间能够相互配合,获得更大扶贫效率。
试点能否成功主要取决于两个方面的因素:制定整体的村级规划和把分散在各部门的扶贫资源整合起来。
村级项目规划是在参与式的基础上制定的,由村民、村干部和技术人员共同完成。
在村级规划的基础上,对每个部门进行了明确的责任分工。
不论资金来源于哪个部门,都必须统筹安排,集中使用,从而保证规划项目的同步实施,并且对资金的使用实行报账制。
由于资金和项目管理体制上的创新,整村综合性扶贫效果是显著的,效果大大高于单项扶贫措施(张森, 2002)。
2.项目公示制。
长期以来,在扶贫项目资金管理中存在着3个问题:一是扶贫资金到位不及时,存在着滞留、抵扣、挪用的现象;二是在扶贫项目实施过程中,有的地方擅自改变资金投向;三是监督检查难度大。
为了解决上述问题,包括青海、重庆、贵州等在内的一些省区的扶贫部门探索推行“扶贫项目资金公示制度”,增强了资金使用的透明度,加强了对财政资金的监督,有效地防止了项目工程虚报及财政资金被挪用现象的发生(青海省财政厅农牧处,2002;王昌渠,2004)。
3.参与式扶贫方法。
政府主导的项目选择和管理方式,不仅影响了扶贫的效果,也导致基层政府与农民的矛盾。
近年来,一些地方政府开始以积极的态度鼓励农民参与到扶贫和社区发展的管理事务中来。