理论探讨
一、基本概念
本文所研究的“城市”是狭义的城市，即仅指城市中心城区，不包括城市所管辖的郊区、卫星城区、飞地区和农村地区等区域。

截至２００９年底，中国共有建制市６５４个（统计数据不含香港、澳门和台湾省，下同）。

按照行政级别划分，共有直辖市４个，地级市２８３个（含副省级市１５个），县级市３６７个。

①
本文的“城市管理组织”是指在城市管理中发挥实际作用的各种公共组织的集合体。

其外延不仅包括城市行政组织（市政府、市辖区政府和街道办事处），也包括中国共产党、人大、政协、法院、检察院、社区居委会等。

本文所研究的“组织结构”主要是指静态的组织结构，即指组织各部分的排列组合，包括部门设置和层级安排。

②组织结构可分为横向结构和纵向结构。

横向结构指同一层级公共组织内不同职能部门的分工合作关系。

纵向结构指不同层级公共组织之间的构成。

③本文侧重于研究纵向组织结构。

在本文中，“城市管理组织的纵向结构”指市、区、街道、社区居委会几个层级城市管理组织的层级安排和分工关系。

二、当前中国城市管理组织纵向结构分析
当代中国城市管理组织的组织纵向结构形成于２０世纪４０年代末至５０年代初，其主要特点有两个：一是全国城市管理组织纵向结构大体整齐划一，主要考虑城市行政级别，较少考虑各个城市微观组织环境（人口、面积等）差异；二是城市管理组织纵向结构呈现多层级、小管理幅度特征。

这种纵向组织结构大体能够适应建国初期和计划经济时期的宏观组织环境要求。

改革开放以来，城市管理组织的宏微观组织环境和组织目标发生很大变化的情况下，现行城市管理组织的纵向结构表现出一定的不适应，具体体现在：
第一，现行城市管理组织的纵向结构与与中国经济、政治、社会总体改革目标不适应。

目前中国的经济体制改革目标是建立和完善社会主义经济体制，近期行政改革的目标是构建服务型政府，社会领域的目标是构建和谐社会。

这些宏观目标要求城市管理组织的主要组织目标是强化为公民、法人和其他社会组织服务，调控社会矛盾，保障市场公平、合法运行等。

为配合这些目标，要求城市管理组织突出便民原则，工作重心下移，加强职能部门和民众的联系。

相应地，要求城市管理组织的纵向结构趋于扁平化，减少中间层次，扩大直接面对民众和社会组织的机构的规模。

但是，现行的城市管理组织纵向结构的特征之一是较多管理层级、较小管理幅度。

这种纵向结构适合于建国初期和计划经济时代政治动员的需要，不适合于加强服务，与城市管理组织未来的组织目标不适应，与中国经济、政治、社会总体改革目标不适应。

第二，相对整齐划一的纵向组织结构与各地微观环境的差异不适应。

２０世纪４０年代末，当时中国建制市较少，相对整齐划一的纵向组织结构与各地微观环境的差异之间的不适应尚不明显。

改革开放以来，中国城市化进程进入加速期，建制市的设立也进入加速期。

截至２００９年底，全国共有建制市６５４个。

目前中国城市管理组织的纵向结构是相对整齐划一的，即只有两种主要的模式：直辖市与地级市的“市政府——区政府——街道办事处——社区居委会”４个层级模式或县级市的“市政府——街道办事处——社区居委会”３个层级模式。

但是，中国的６００多个城市间的差异是很大的。

仅从人口来看，同是地级市，２００６年广东汕头市中心城区人口达４８８．１２万，云南临沧市中心城区人口仅为５．３２万。

④相应地，市之下同级城市管理组织管辖人口差距也很大。

例如，同是上海中心城区，１９９７年时上海市杨浦区殷行街道人口为１４．３２万，同区五角场街道仅有２．１万人。

⑤）
第三，较多层级、较小管理幅度的纵向结构与世界城市管理组织纵向结构发展趋势不符。

从全世界范围来看，国外城市绝大多数城市强调城市管理的整体体性，市之下往往不再划分为市辖区，城市管理组织纵向层级仅为１级。

仅有少数特大城市在市之下划分为市辖区或其他名称次级行政区，城市管理组织纵向层级仅为２级。

即使是曾作为中国主要模仿对象的前苏联，市辖区设置也不普遍。

⑥在设置市辖区或其他名称次级行政区的国外城市中，市政府管辖的下级城市管理组织数量较多。

例如，伦敦７００多万人口设３２个自治市（ｂｏｒｏｕｇｈ），东京中心城区８００多万人口设２３个区。

⑦由此可见，国外大多数城市的城市管理组织的纵向结构是高度扁平化的，仅有１－２个层级，上下级管理幅度远大于中国。

尽管中国有自己特殊的国情，短时间内实行扁平化的纵向结构有一定困难，但从长远发展来看，中国城市管理组织纵向结构发展趋势恐怕也将是扁平化。

综上所述，现行城市管理组织的纵向结构形成于２０世纪４０年代末至５０年代初。

从２０世纪４０年代末至９０年代中前期，这种纵向结构大体能够适应建国初期和计划经济时期的宏观组织环境要求。

２０世纪９０年代以来，城市管理组织的宏观组织环境发生很大变化，组织目标也从侧重政治动员逐渐向侧重公共管理和服务转变；城市管理组织的微观组织环境也呈现多样化。

在这种情况下，目前的城市管理组织纵向结构显现出与组织环境及组织目标不适应，有必要做出相应调整。

三、调整城市管理组织纵向结构的政策建议
如上文所述，目前的城市管理组织纵向结构显现出与组织环境及组织目标不适应，有必要做出相应调整。

在设计调整方案时，应遵循以下原则：第一，城市管理组织纵向组织结构设计要服务于组织环境和组织目标。

组织结构设计方案不能盲目模仿其他国家方案，而是要充分考虑中国国情，认真分析组织环境和界定组织目标，在此基础上进行组织结构设计。

第二，要允许不同城市有不同的纵向组织结构设计方案。

目前全国各城市具体情况差别很大，很难有一个普适性的设计方案，应允许不同城市有不同的纵向组织结构设计方案。

当然，这些设计方案的制定程序要与中国目前立法、行政等方面制度相契合。

在具体方案设计上，笔者有如下设想：
第一，探索基层城市管理组织管辖人口、面积的合理幅度。

在宏观组织环境、组织目标和其他影响因素一定的情况下，一个城市的管理组织究竟需要设几个层级，很重要的一个决定因素是基层城市管理组织所管辖人口、面积的合理幅度。

第二，依照城市不同规模，制定不同纵向组织结构设计方案。

在确定基层城市管理组织管辖人口、面积的合理幅度后，可以依照城市不同规模，制定不同纵向组织结构设计方案。

对于大城市，可以基本保持目前纵向结构，但要适当使各个市辖区、街道办事处的规模趋于均衡。

对于中等城市，可以虚化市辖区，将市辖区政府变为市政府的派出机构，撤销区一级人大、政协等组织。

对于小城市，甚至可以不设街道办事处，市政府直接面对社区居委会和其他社会组织。

第三，强化社区居委会的自治功能。

尽管社区居民委员会的法定地位是“基层群众自治组织”，但到目前为止，社区居委会承担了很多行政职能。

将来要逐渐强化社区居委会的自治功能，淡化其行政职能。

综上所述，本文从组织理论的视角出发，分析了中国城市管理组织组织纵向结构的特征，论证了现行中国城市管理组织组织纵向结构的历史合理性及在目前体现出的不适应性。

在此基础上，本文阐述了制定新的城市管理组织组织纵向结构设计方案应遵循的原则，并提出了一些具体政策建议。

希望本文能为中国城市管理的理论和实践提供些许参考。

注释
①中华人民共和国民政部编：《２０１０中华人民共和国行政区划手册》，中国地图出版社，２０１０年，第１页。

②金东日：《组织学》，南开大学出版社，２００８年，第２０页。

③苏忠林：《公共组织理论》，武汉大学出版社，２００７，第１２０－１２３页。

④国家统计局城市社会经济调查总队编：《中国城市统计年鉴（２００７）》，中国统计出版社，２００８年，第３４、３６页。

该统计年鉴使用的数据是“城市市辖区非农业人口数量”。

⑤刘君德等：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社，２００２年，第２３５页。

⑥１９５４年时，前苏联共有建制市１５１５个，共有市辖区４９８个。

１９８７年时，前苏联共有建制市２１７６个，共有市辖区６６２个。

参见许崇德：《各国地方制度》，中国检察出版社，１９９３年，第４１９页。

⑦刘君德等：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社，２００２年，第２３９页。

当代中国城市管理组织纵向结构分析
杨文彬
南开大学周恩来政府管理学院 天津 ３０００７１
【摘 要】当代中国城市管理组织纵向结构的主要特点有二：一是全国城市管理组织纵向结构大体整齐划一，二是城市管理组织纵向结构呈现多层级、小管理幅度特征。

这种纵向结构大体能够适应建国初期和计划经济时期的宏观组织环境要求。

２０世纪９０年代以来，城市管理组织的宏观组织环境和组织目标发生了很大改变，目前的城市管理组织纵向结构显现出与组织环境及组织目标不适应，有必要做出相应调整。

【关键词】城市管理组织 组织结构 纵向结构
２０１１．　０２
２７２。