关于行政处罚新旧法律适用的案例分析
一、基本案情
申请人某房地产公司，法定代表人为刘某。
2005年5月27日，刘某与王某、申请人共同出资成立了某国际医药物流中心有限公司（以下简称医药物流公司），注册资本20万元。
2005年7月，法定代表人刘某以申请人的名义向某花木种植中心借款2580万元，并于2005年7月5日将上述2580万元作为申请人向医药物流公司的增资，将医药物流公司的注册资本从20万元变更为2600万元。
2005年7月6日，申请人将2580万元注册资本抽回，归还花木种植中心。
2006年1月1日，修订后《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称新《公司登记管理条例》）实施。
2006年4月10日，被申请人某工商行政管理局依据新《公司登记管理条例》第七十一条规定，对申请人向医药物流公司抽逃资金的违法行为作出罚款258万元的行政处罚。
申请人不服，于2006年6月5日向上一级工商行政管理机关申请行政复议，请求撤销该行政处罚决定。
二、行政复议审理结果
行政复议机关经审理认为，被申请人对申请人作出的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，但是依据新《公司登记管理条例》实施行政处罚，属于适用法律不当，决定撤销被申请人作出的行政处罚决定。
三、分析意见
（一）行政处罚的新旧法律适用
行政处罚的新旧法律适用，是实践经常遇到的问题。
对此，《行政处罚法》没有相应的规定。
《立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
”可见，在新旧法律相冲突或者旧法未对相关问题作出规定时，如果适用新的法律规定，必须满足两个条件：一是新法律规定对公民、法人和其他组织的权利和利益进行了更好的保护，二是必须存在有关新法律适用的特别规定。
《刑法》第十二条规定：“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。
”该条规定了“从旧兼从轻”原则，可以看作是对法不溯及既往原则的具体化。
《刑法》和《行政处罚法》都是关于公权力与私权利关系的法律，有很多相似之处，参考《刑法》中的“从旧兼从轻”原则，比较可取。
在司法实践中，还有关于区分实体与程序，分别确定新旧法律适用的做法。
2004年最高人民法院在法院系统下发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》明确：“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。
” 鉴于行政管理实践中“重实体、轻程序”问题比较严重，因此，当前涉及行政管理方面的法律、法规和规章修订，在程序上侧重于更加规范行政机关的行为和保护行政相对人的权利，因此“程序从新”与《立法法》、《刑法》的相关规定精神一致。
本案中，不存在新旧程序规范冲突，在实体内容上，旧《公司登记管理条例》对抽逃出资行为的处罚较新《公司登记管理条例》要轻，所以，无论是根据《立法法》第八十四条规定的“法不溯及既往”原则，还是参考《刑法》第十二条规定的“从旧兼从轻”原则，应当适用修订前的《公司登记管理条例》。
行政复议机关撤销行政处罚决定的做法是正确的，但法律理由的表述存在一定的不足。
（二）告知相对人的行政处罚依据与行政处罚决定引用的法律依据不一致
《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
”《行政复议法》第二十八条中规定，具体行政行为违反法定程序，行政复议机关应当决定予以撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。
本案中，被申请人向申请人送达的听证告知书中写明的行政处罚依据为修订前《公司登记管理条例》第六十一条，在之后的行政处罚决定书中，依据变更为修订后《公司登记管理条例》第七十一条。
告知的行政处罚依据与实际适用的行政处罚依据不一致，可以视为未告知行政处罚依据，是程序上的重大瑕疵，将导致该具体行政行为丧失合法性。
现有材料没有指明，在听证结束后、处出行政处罚决定前，被申请人是否已将变更后的处罚依据告知申请人。
如果在该期间仍未告知，则该行政行为程序构成重大违法，行政复议机关应当明确指出并作为撤销、变更或者确认违法的理由。
如果在该期间内已经补充告知，则并不必然构成程序违法，此时可以在综合分析整个行政处罚程序的合理性基础上，具体情况具体分析。
【点评】
我国正处于法制建设的快速发展期，每年都有大量的法律被制定或者修订。
在这样的时代背景下，不可避免地会出现新旧法律规范的不一致。
同时，许多在旧法施行期间的违法行为，尚未被处理完毕，新法已经开始施行，因此关于适用旧法、抑或适用新法的问题，在行政管理以及行政复议审查工作中经常遇到。
“法不溯及既往”原则是《立法法》规定的适用于整个法律体系的基本原则，各个部门法领域都应当严格遵守。
“从旧兼从轻”原则虽然只在《刑法》中有明文规定，但是对于处理公权力与私权利关系这类的行政行为，可以借鉴。
“法不溯及既往”原则与“从旧兼从轻”原则是不矛盾的。
行政复议具有推进准确、合理适用法律的示范功能，通过行政复议案件，指导并具体提供法律适用的具体路径，必将对推进依法行政、合理行政起到积极的促进作用。
选取本案作为典型案例进行评析，其意义正在于此。