1.1立案登记制确立前存在的问题从立案制度的发展概况中可以看出，立案登记制实施之前我国采用的是立案审查制。
依据该制度，人民法院的立案庭收到当事人的起诉状之后，根据各诉讼法领域相关法律法规的规定对案件是否符合起诉条件进行审查，进而作出是否受理的决定。
11990年《行政诉讼法》第四十一条明确提出了立案审查的几个方面：当事人主体资格是否适当，有无超过起诉期限，有无具体的诉讼请求和事实根据，是否属于法定受案范围，受诉法院是否具有管辖权。
2第三十七条第二款体现的是对被诉案件是否属于需要复议前置的审查。
3不难看出，立案审查已经具备了实质审查的要求，在审查过程中过滤掉虚假诉讼、恶意缠诉和不具备可诉性的起诉，为原本就紧张的司法资源缓解压力，提高诉讼效率，推进我国行政诉讼的有序发展。
但是，长远看来，仅仅凭借严苛的立案审查方式来控制进入诉讼程序的案件数量是不符合法治进程的发展规律的。
实践中久久难以解决反而愈演愈烈的“起诉难”问题足以证明，由于立案审查制自身的局限性，公民的诉权的行使并不能得到有效的保障。
主要表现在以下几个方面：1.1.1立案标准不明确立案标准即法院用以判定是否受理当事人的起诉所依据的法定条件，在学理上也称为起诉条件。
在我国目前的行政诉讼理论研究中并没有明确的概念去界定它，用的比较多的主要是大陆法系如德国、日本等国家，常见于民事诉讼理论中。
对此，日本学者中村英郎认为：“起诉要件是指能够使诉合法提出的所需的要件，对于欠缺该要件的起诉行为不会使诉讼成立”。
4我国有学者认为，起诉要件是指诉的适法提起所必需的要件。
5虽然不同的学者在表述上存在差异，但实质上并无争议，都强调只有符合起诉条件，才能引起诉的发生。
因此，笔者认为，站在法律的视角来看，当事人的起诉并不会必然引起诉讼程序的启动，仅仅当其符合法定的起诉条件时，法院才会进行立案受理，启动诉讼程序并进行审理判决。
1参见崔艳君：《民事诉讼立案登记制度初探》，西南政法大学硕士学位论文，2012年，第22页。
21990年《行政诉讼法》第四十一条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
31990年《行政诉讼法》第三十七条：法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。
4参见[日]中村英郎：《新民事诉讼法讲义》，陈刚、林剑峰译，法律出版社2001年版，第152页。
5参见张坤世：《行政起诉权保障与行政案件受理制度的完善》，载《湖南大学学报》2008年第6期，第121-124页。
但是在实践立案过程中，对起诉标准的界定往往模糊不清，在各地法院的实践中也存在同类型案件因立案标准不一而取得不同法律效果的情形。
最明显的表现是有些法院混淆起诉要件和实体判决要件的界限，将对实体判决要件的审查前移到诉前，无形中提高了立案标准。
所谓实体判决要件，也称诉讼要件，是指对已经立案进入诉讼程序的案件，在审判过程中法院依据双方证据的真实性、合法性对涉及双方当事人实体权利义务关系的要件进行审理查明，并依此作出判决。
当欠缺实体要件时，法院就失去作出本案最终判决的事实依据。
6诉讼要件在程序设定上是次之于起诉条件来审查的，即只有当诉讼权利人的起诉满足了起诉条件由法院立案受理后，才会继续审查该起诉是否符合法定诉讼要件。
因此，法院在立案阶段对起诉要件和诉讼要件的混淆界限，实质上也违反了程序法定的要求，造成司法的不公正。
立案审查制下，我国行政诉讼中对起诉的受理标准主要是依据1990年的《行政诉讼法》第三十八条至第四十二条，包括适格的原告和被告、具体的诉讼请求和事实根据、起诉期限、属于受案范围和所诉法院管辖、重复起诉等。
在所有这些审查要素之中，不仅仅只包含起诉要件，而且还包括部分属于实体判决要件的部分，比如是否超过起诉期限、是否属于复议前置类案件等。
理论上讲，这部分属于实体判决要件的审查要素本应在案件受理后，已经进入法院审理环节了，再由法院依职权或者依申请进行调查，所得到的调查结果可以作为作出最终判决结果的依据。
7《关于执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《若干解释》）第三十二条列出了法院对当事人的起诉进行审查的几种法律效果：立案、不予立案和驳回起诉。
接着，第三十三条至第四十三条分别归纳了法院立案受理和不予受理的情形，这些内容被归类在“起诉与受理”这一章表明其属于起诉条件，是对行政诉讼法没有明确规定的部分进行的更深层次的具体解释说明。
然而法理上看，这些要素被归类为实体判决要件似乎更具合理性，只是通过具体的予以受理和不予受理的几种情形来表述而已。
另外，《若干解释》第四十四条非常详细的列举了在审理过程中出现的若干消极情况导致不予立案或驳回起诉的效果，从立法目的来看是为了提供更详尽的司法解释，补充《行政诉讼法》中没有明确列出的审查条件，根据是否符合这些条件来决定是否受理原告的起诉。
但是笔者认为，该条款在法律条文体系中被归置于“审理和判决”章也暗示了一种可能，即法院本应在立案之前完成对起诉要件的审查进而确定是否予以立案，但因为其他原因导致案件已经立案进入审理程序，而法院在审理程序中仍需要对原本是起诉要件的内容进行审查。
这样才能理解审理程序中为何会出现因6参见徐欣：《行政案件诉讼要件研究》，武汉大学硕士学位论文，2005年，第7页。
7参见罗重海、张坤世：《行政案件起诉审查制度之检讨与重构》，载《法律适用》2012年第2期，第19页。
不具备起诉要件而被裁定驳回起诉的案件。
因此，该条规定虽然列在“审理和判决”一章，体现的却是起诉条件的内容。
1.1.2立案审查强度大立案标准的不明确，不仅会导致实体上的不公正，而且会无形中加大审查强度，加剧“立案难”的困境。
笔者搜集了近十年来全国法院一审行政案件收案数的变化情况，以此反映立案审查强度对法院立案数量的影响。
年份行政一审收案数全国一审收案数行政案件占比例2005 97178 5161170 1.88%2006 95617 5183794 1.84%2007 101510 5550062 1.83%2008 108398 6288831 1.72%2009 120312 6688963 1.79%2010 129133 6999350 1.84%2011 136353 7596116 1.79%2012 129583 8442657 1.53%2013 123194 8876733 1.53%2014 141880 9489787 1.49%表1.1：2005-2014年全国人民法院审理行政案件一审收案数（单位：件）8如表1.1所示，2005年至2014年我国人民法院审理行政一审案件收案数增长了47.51%，年均增长5.27%，而且收案总数并不是一直呈上升趋势，在2011年至2013年期间收案总数是下降的，2013年以后才恢复增长，且增长幅度比之前都大。
尽管如此，相对于我国一审案件收案总数的增长来看，行政案件的增长却又显得十分乏力。
从2005年到2014年期间，行政案件收案数占全国法院一审案件收案数的比例是极低的，最高不超过2%。
全国法院一审案件收案数是不断增长的，而行政案件占全国法院收案数的比例却是下降的，充分说明我国行政诉讼“定纷止争”的功能并没有得到有效的实现。
这并不意味着行政纠纷的减少，8数据来自中国统计年鉴，/easyquery.htm?cn=C01，2016年2月25日访问。
反而说明越来越多的行政纠纷无法进入司法程序，被排除在“受案范围”之外。
之所以导致这样的现状，主要原因是立案审查的严苛性，审查标准过于严格。
立案审查的严苛性主要体现在对起诉要件的过高要求上。
修订前的《行政诉讼法》所规定的法定起诉条件中，存在对个别要件过于严格的要求。
第一，在被告的审查上，要求当事人列出字面上“明确”且法律意义上“正确”的被告，即能够独立承担被诉具体行政行为法律责任的行政机关。
而在我国的行政机关体系中，并不是所有作出具体行政行为的就一定是适格的被告，往往还要判断该行政机关是被授权的还是被委托的，是内设机构还是派出机构，或者与复议机关的复议结果是维持还是改变有关。
对于如何判断一个行政机关是“正确”的被告，即使是专业领域的理论研究尚有不同观点，何况对于法律知识匮乏的当事人而言。
因而在司法活动实践中，当事人按照自己的理解对相关行政机关提起诉讼时，往往会面临被法院告知起诉对象并非适格被告或起诉对象错误等一系列尴尬困境。
第二，在事实根据的审查上，我国的审查程度更接近于实质审查。
在提起诉讼的阶段，只要当事人有基本的事实证据证明具体行政行为的存在且自己的合法权益可能受到该行为的侵害即可，而不需要提供详细的证据证明自己的合法权益受损与被诉行政行为之间存在真切的因果关系。
这一审查应当是立案后，在审判阶段由法官根据证据的真实合法性去判定的，提前在立案过程中进行审查实质上是违反法定程序要求的。
最后，在受案范围的审查上，法院内部存在着不成文的“规定”，对有些信访案件、军人退役转业、房屋拆迁类案件或者因社会发展而出现的新型案件均以不属于法院受案范围为由不予立案。
尽管法律规定了对新型案件的“兜底条款”，该条款意味着只要我国相关法律法规对某一事项具有明确规定，则该事项可以提起行政诉讼。
9该条款正是为那些不确定的、具有典型意义的案件提供的“口袋”。
从基本的法理上看，既然法律没有禁止这些类型的案件不予受理，则应该更公正的对待当事人的起诉，从法的目的和功能等理论意义上予以适用法律。
1.1.3立案审查程序不透明立案审查的本意是过滤、筛除虚假型恶意诉讼，但在法院立案实践中却常常化为拒绝立案的理由。
一方面，从当事人角度出发，我国行政诉讼采取和民事诉讼一样的原则，即“不告不理”原则，任何行政纠纷只有经由当事人向法院提起诉讼，法院才会在审查之后决定是否立案受理。
从正当程序原则出发，当事人从提起诉讼到诉讼结束都是案件的诉讼主体，应当参与诉讼的全过程。
但是，立案9参见1990年《行政诉讼法》第十二条第二款：“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。
审查没有法定的“程序”保障，立案审查的结果完全取决于法官依据法律和司法解释中关于起诉条件的规定对当事人的起诉进行形式和实质上的审查，起诉人和被诉人都只能被动的等待法院的审查结果。
正当程序的基本要求之一是平等参与性，程序公正成为越来越多的现代法治国家的共同价值取向。
而我国法院实践中，立案审查过程不仅没有当事人参与，而且不对当事人公开，具有一定的封闭性。
这种封闭性理论上违背了基本的正当程序理念，无法体现对当事人的尊重以及保障诉权的行使。