一、行政合同的概念及特征。

合同，又称契约，原来是民法上的概念。是指当事之间设立的具有权利义务内容的协议。行政合同又称行政契约，是指行政主体为了行使行政职能实现特定的行政管理目标，而与公民、法人或其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。

行政合同与民事合同虽然都是双方或多方当事人在平等互利基础上达成的协议，但两者有一定的区别，行政合同与民事合同相比具有以下几个方面的特征：

1、行政主体特定性。所谓行政主体，是指依法享有行政职权，能够以自己的名义作出行政行为，并独立承担法律责任的组织。包括两个部分，一是行政机关，二是法律法规授权的组织。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。而且行政主体在合同中处于主导地位并享有一定的行政特权，通过合同的方式行使行政管理权。但是并非行政机关签订的一切合同都是行政合同，只有当行政机关以行政管理为目的并以行政主体的身份签订的合同，才是行政合同。当行政机关为了实现一定的民事目的，而与其它平等主体签订的合同，即为民事合同。

2、合同目的明确性。行政合同与民事合同的本质区别在于合同的目的是行政主体为了履行行政职能，行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。

3、合同内容法定性。行政合同的内容必须符合法律、法规的规定，双方都无完全的自由处分权。行政主体只能按照法律的规定提出邀约邀请，相对方只能表示接受。

4、意思表示一致性。行政合同属于双方行政行为，双方的行政行为须以双方意思表示一致为前提。当然，双方意思表示一致并不等于双方追求的目的相同，行政主体签订行政合同的目的是为了执行公务，行政管理相对方则是为了营利。

5、合同履行优益性。在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。行政合同中当事人并不具有完全平等的法律地位，行政主体可以根据国家行政管理的需要，单方面依法变更或解除合同，而作为相对方不享有此种权利。

6、法律调整特殊性。行政合同的内容除少部分受民商法调整外，总体上是受行政法调整的，行政合同纠纷主要应当通过行政法的救济途径解决。

二、行政合同的类型。

在现代行政中，行政合同的适用十分广泛，可以适用于不同的领域，目前，我国的行政合同主要有以下几种：

1、国有土地使用权出让合同。这是行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给相对人，相对人支付出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。国有土地出让合同是一种比较典型的行政合同，国有土地使用权出让合同是由土地行政管理部门与土地使用者签订，并

由土地行政管理部门对合同的履行进行监督，对使用者没有按合同的约定开发利用土地，或者改变土地用途的，有权进行纠正，并进行处罚，或者无偿收回土地使用权。国有土地使用权出让合同由《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》创设，同时受到《土地管理法》和《城市房地产管理法》等相关法律的规范。

2、全民所有制工业企业承包合同1。全民所有制工业企业承包合同是由人民政府指定的有关部门作为发包方，实行承包经营的企业作为承包方，双方协商一致而签订的国有企业承包经营合同。行政机关签订合同的目的是为了提高企业经济效益，促进经济快速发展。行政机关在合同履行过程中享有行政优益权。有权按照合同的规定，对承包方的生产、经营活动进行检查、监督；承包方完不成合同任务时，应当承担违约责任，并视情节轻重追究企业经营者的行政责任和经济责任。同时，行政机关可以为合同的履行提高优惠条件，如价格优惠、政策优惠等。

3、行政赔偿合同。行政主体因其违法的行政行为造成相对人实际损失的，可以根据国家赔偿法等相关规定，就赔偿数额、条件、方式等与相对方进行约定，签订行政赔偿合同。

4、行政补偿合同。行政主体为了社会公共利益，征用相对人的财产并给予适当补偿。这类合同主要用于城市、道路、交通、水利等基础设施建设领域。《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》对此都有明确的规定。在该类合同中征用部分属于单方行政行为，即征用是行政主体的单方决定，而补偿双方可以进行协商，即如何补偿以及补偿数额的确定等，必须经过与相对人协商后达成一致。

5、国家科研合同。国家科研合同是行政机关与科研机构就国家重大科研项目，国家提供资助，科研机构提供科研成果签订的协议。它以公共利益为目的，往往是为了完成某项与国计民生有重大关系的科研技术项目的开发，由政府牵头参与，与科研机构签订合同，政府提供资助，科研机构完成项目开发后将成果交付政府。

6、农村土地承包合同。农村土地承包合同是农村集体经济组织成员与本集体经济组织签订的土地承包合同。是我国出现最早的行政合同，受《中华人民共和国农村土地承包法》的调整。

7、国家订购合同。国家订购合同是指行政机关基于国防和国民经济的需要，与相对人之间签订的订购有关物资和产品所达成的协议。国家订购合同不同于民事合同中的买卖合同，行政机关的意思表示在其中起着主导作用，相对人必须认真完成合同中所规定的具体事项，不能拒绝，但双方在费用、方式等方面可以协商。我国目前军用物资和其他有关国防物资的订购，一般都采用订购合同的形式。粮食、棉花、烟草等订购合同，是以国家提供优惠条件并保证收购，农民向国家缴纳粮食、棉花、烟草取得报酬为内容，由各级人民政府及主管部门和农民之间签订的协议。

8、公共工程建设合同。是指行政主体和建筑企业达成的由建筑企业负责公共工程的施工建设，行政主体支付一定价金的协议。该合同受到《建筑工

程勘察设计合同条例》、《建筑安装工程承包合同条例》及《合同法》、《招标投标法》等相关法律法规的规范。如修建国道、飞机场、大型桥梁、大型供水、供电、供气工程等工程合同。

9、计划生育合同。计划生育合同是指计划生育管理部门与育龄夫妇之间，就育龄夫妇按国家计划生育指标生育，国家为其提供一定优惠所达成的协议。合同将国家控制人口生育的行政要求具体化为双方的权利义务。此类合同由《人口与计划生育法》及有关地方法规或规章加以规范。

10、转让财产合同。是指合同当事人转让财产所有权或使用权的合同，如个体户向政府捐款，并要求该款项用于某种公共事业的协议。

11、行政委托合同。是行政主体将自己的某一事务交另一行政机关或相对人办理的合同，如公安机关的委托调查。

12、治安管理责任协议。公安机关与相对人就治安管理事项达成的明确各自责任的协议。此类合同并非法律所创，而是公安机关自发运用的一种手段。“杨叶模式”是一个成功的典型。2

13、承诺告知协议。所谓“承诺告知”，就是在企业提交开办申请时，各行政管理部门通过书面形式，将所涉及的法律法规及规章和相关技术规范中规定的企业设立和开业应当符合或者达到的条件、标准和要求，清楚地告知申请人，申请人只需签字盖章，承诺履行相关告知事项，就可以拿到工商营业执照和相关的许可证3。

14、聘用合同。行政机关与应聘者签订的关于由后者担任公务员或其他职务及双方权利义务等事项的协议。

15、行政边界协议。是由两个不具有隶属关系的地方政府之间就毗邻行政区域界限争议达成的协议。该协议受《行政区域边界争议处理条例》规范和调整。

16、政府特许经营合同。是指政府对涉及公共利益的项目，不是自己直接经营管理，而是与相关企业签订合同，由企业按照合同约定的方式、价格等进行经营活动，从而充分保障社会公共利益的需要。如政府为了保障城市居民供水，与供水公司签订合同。

17、政策信贷合同。国家为了扶持某些事业的发展，以成立国家开发银行等政策性银行的形式，向特定项目或事业提供低息贷款。企业必须承诺一些符合政策性贷款条件的特殊政策规定，并接受银行和政府主管部门的监督。

三、行政合同的功能。

在现代行政中，行政合同作为一种新型的行政方式，能够越来越为人们所接受，是因为行政合同既不象行政命令那样强硬，又不象民事合同那样自由随便，是一种富有弹性和灵活性的新型管理形式，具有传统的行政行为所无法替代的功能。

1、减少行政阻力功能。传统的行政模式是国家的政策靠政府单方的强力推行。现代行政模式下，政府往往须得到相对人的自愿合作才能取得理想效果，而行政合同在获得相对人自愿合作方面具有突出的优势。行政目的通过行政合同的自觉履行来实现，行政强制手段只是一种次要的辅助手段。行政