中国历代行政区划一部中国行政区划变迁史,也就是中央和地方权力的调整史。
行政区划的设置以政治为首要考虑因素,并尽可能做到兼顾自然、经济因素;在中央集权受到威胁的情况下,则往往只考虑政治因素,而不考虑其它,这就是行政区划设置的政治主导原则。
行政区划有四个要素:层次、幅员、边界、行政中心,历史时期这四个要素均发生过很大的变化。
【先秦】商周时期实行分封制,无所谓地方行政区划。
进入春秋中叶以后,随着诸侯国发展中央集权,地方行政区划——郡县制的萌芽开始出现。
秦统一六国后,郡县制正式确立。
县:县是最早的地方行政区划,出现在春秋时期,来源一是新开辟的边区,二是新吞并的小国。
春秋时期的县有几个特点:1、保留有分封制的残余,如可以分赐臣子,县尹可以世袭,食县邑可以互换等;2、县的大小悬殊,大者如国,小者如乡邑;3、多在边境地区设置,有军事重镇性质。
一县之长称尹、公、大夫等,后称令。
郡:郡也出现在春秋时期,略晚于县,最初都设在边远荒僻之处,经济开发程度低于县,且郡县互不统隶。
后因边郡地大,于是分置数县;内地事多,于是数县上置郡统之,以郡统县的制度才逐渐形成。
秦统一六国后,郡县制正式确立。
一郡之长称守。
【郡县时代】秦彻底取消了分封制,两汉则既有受中央控制的郡,也有分封的王国。
秦汉实行郡县两级行政制度。
组织架构:秦代为中央辖郡和内史,郡辖县。
郡置守、尉、监三员,分别主民政、军事、和监察。
内史由中央直接管理。
县置令。
汉时郡级政区有郡、王国,县级政区有县、侯国、邑、道。
王国是分封的诸侯国,侯国是列侯的食邑,邑是皇太后、公主的食邑,境内有少数民族的称道。
郡级长官中,西汉郡设太守、都尉两员,东汉内地郡撤都尉,仅设太守;边区郡仍保留都尉,且分辖县,地位与郡同级。
县级长官中,侯国长官称相,其余称令(万户以上)或长(万户以下)。
其它:京兆尹、左冯翊、右扶风:原内史一地人口众多,政事纷繁,因此分为京兆尹、左冯翊、右扶风三个辖区,治所长安。
西域都护府:两汉在西域地区设置的军政合一的行政机构,治乌垒城。
【州郡时代】〈一〉初创时期汉初各郡吏治由中央直接监察,但到了武帝时期郡大为增加,中央难以监管,遂借用古代传说的九州之名,划分了13个监察区,称为部,每部派一刺史,负责巡视监察吏治。
东汉以后,刺史有了固定驻地,权力逐渐加大,到东汉末年设置州牧一职,由中央九卿出任,余者仍称刺史,于是州牧、刺史掌握了州部军政大权,州逐渐成为郡以上一级行政区划,中国开始了州郡县三级行政区划的历史阶段。
西汉13刺史部:加上司隶校尉部(下辖京畿7郡)共有14个监察区。
东汉13州:与西汉相比,东汉将朔方并入并州,改交趾为交州,加上司隶校尉部,共13个监察区,俗称13州。
刺史权力的演变:1、西汉刺史“位卑权重”,秩600石,但有权监察秩2000石的太守、都尉。
刺史无固定治所,每年8月巡察所部,年终到京师向丞相奏事。
2、东汉初年,刺史职权逐渐加大:有了固定驻地,岁末本人不必亲自到京奏事,由属下替代;不仅限于监察,有了黜陟之权,成为郡国守相的上级,但尚不干预地方行政。
3、东汉末年黄巾起义后,为加强地方权力,便于镇压农民起义,州牧、刺史权力大增,不仅拥有省察、举劾、黜陟权,还拥有了兵权和民权,州逐渐成为郡以上一级行政区划,中国开始了州郡县三级行政区划的历史阶段。
〈二〉泛滥时期东晋16国和南北朝时期,各国为“务广虚名”,在各自的统治区域内随意分置许多州郡,州制开始发生混乱。
到南北朝后期,有的州只辖一两个郡,一郡只辖一两个县,有的州甚至无县可领,或仅存名目,实际上是州直接统县,郡形同虚设,至此,州郡县三级制完全丧失了意义。
双头州郡:南北朝时期州郡设置泛滥成灾,混乱不堪,导致有的两个州、郡合治一地,一人兼两刺史或太守,称“双头州郡”。
侨州郡县:东晋建立后,为吸引更多的北方人南迁江东,设立了很多和北方侨人原籍同名的州郡机构,并规定,只要在这些州郡注籍,就可获得一定程度的优待,是为侨州郡县。
辽东、河西等地也有设置。
土断:土断即以土(居住地)为断。
侨置推行后,州郡纷繁,户籍混乱;加之士族兼并土地,萌庇佃客,使财政收入日益减少。
于是东晋政府采取了一系列措施加强对侨人的控制,查实户口,废除原有的优待政策,一律按规定征收税赋,是为土断。
【道路时代】隋统一中国后,鉴于州郡县三级制混乱不堪、郡形同虚设的现状,废郡而改为州、县二级制度。
唐代又产生了道路制度,从此中国进入道路时代。
〈一〉隋唐隋代基本实行州县制,中央辖州,州辖县。
唐代为中央辖府、州,府州辖县,府、州、县长官分别称尹、刺史、令。
府主要是由陪都和皇帝驻跸过的州升级而来,级别同州,地位略高于州。
府的设立是唐代的创举。
唐两代府州数量庞大,中央无法进行直接统治,但又不愿意在府州以上再增加以级行政机构,担心扩大地方权限与中央抗衡,于是设计了一套由中央直接控制的监司机构,每一机构专司一样事务,直属中央,各司其职,相互牵制,于是产生了道制。
道:唐初根据山川自然形势,将疆土分为10个区域,称为10道:开元年间改为15道:其中京畿道由关内道长安地区分出;都畿道由洛阳附近分出;山南道、江南道一分为二;增设黔中道。
每道设采访处置使,有固定治所,负责监察,如汉刺史制度,形成了15个监察区。
安史之乱后,监察权为节度使所兼。
节度使辖区:1、节度使制度起源于北朝,是在军事要地设置的都督,管辖几个州的军事。
后给都督们带使持节,增加权力,故称节度使。
天宝年间共有9个节度使(范阳、平卢、朔方、河东、河西、陇右、剑南、安西、北庭),1个经略使(岭南),兼任度支使、营田使、采访处置使,囊括了几乎边州所有军、政、财、监大权,形成尾大不掉之势,终于酿成安史之乱。
2、安史之乱以后,内地也遍设节度使,形成藩镇割据局面。
节度使辖区称镇、方镇、藩镇或道,节度使兼任辖区内驻地所在州的刺史,该州称都府,其余州称支郡,从而形成了道(镇)、州(府)、县三级地方行政区划。
都护府:为加强边疆少数民族地区的统治,唐代仿效汉代西域都护府的建制,由唐任命当地少数民族首领为羁縻州府的长官,可以世袭,分别由边州都督府和都护府统辖。
开元、天宝年间共有安东、安西、安南、安北、北庭、单于六个都护府。
〈二〉两宋宋初革除了藩镇实权,恢复了州、县二级制。
基于唐代同样的原因,宋代提出了路制,并在州一级长官中设置了若干相互制约的职务,使路不构成地方的上一级行政机构。
“四川”一名由北宋而来。
组织架构:宋代县以上行政区划府、州、军、监四种。
长官由京官带原衔出任,是为“权知某府(州、县)事”,故简称知府、知州、知军等。
县的长官称知县。
军:军起源于唐代,原是军镇,属于军事系统,只管军事;五代后也管土地民政。
多设在山西、河北、陕西的沿边地区。
小的军由知县兼任,大的则由京官带原衔知军。
监:监是由国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等的专业管理机构。
由于这些机构与国家财政收入关系很大,地方无法兼管,故划出一定区域由监官管辖。
监有两种,领县的监与府州同级,不领县的与县同级。
路:宋代把全国府州军监分为若干个称为路的区域,每路设4个长官:转运使(漕司)负责民政财赋,安抚使(帅司)负责军事,提点刑狱使(宪司)负责司法监察,提举常平使(仓司)负责粮食储备和平抑物价,总称监司,且以前三种监司为主。
北宋分路以漕司为准,18路、23路的时间较长;南宋分路以帅司为准,共16路。
以下为北宋末年24路,其中末尾没有“州”字的都是府。
〈三〉辽辽在形式上沿袭了唐代的道制,但在具体统治方法上却采取了宋代的路制,级行政机构。
辽也是州、县二级制。
组织架构:辽代将全国分为5道,并冠以京号,每道政治中心称府,合称五京道,即上京临潢府、中京大定府、东京辽阳府、南京析津府、西京大同府。
每道设总管府(帅司)、处置使司(宪司)、转运使司(漕司)。
道以下行政区划有府、州、军、城四种。
另有隶属于州的府州军城,与县同级,为明清时代直隶州、散州的先身。
辽将北方游牧部落分为部族、属国两类。
部族设节度使管理。
头下军州:辽国的一种地方行政区划,是由辽的宗室、大臣和立功的首领以其分配或俘掠的人口设置的。
头下军州的户口,一方面依附领主,另一方面依附辽政府,向双方交纳税赋。
分头下州、军、县、城、堡几个级别。
斡鲁朵制:斡鲁朵是辽国皇帝、皇后的宫殿或行帐所在,斡鲁朵制即以皇帝(皇太后)私奴建立的州县,属于皇帝的斡鲁朵管辖,实际上就是皇帝的头下军州。
边防城:辽国西北边防线上的州、军、城,总名边防城。
边防城不承担赋税,与一般意义上的州城不同。
〈四〉金组织架构:沿袭了辽的五京制,地方行政区划为路;路设总管府掌管军事民政,另设转运使司掌管财赋,提刑使司(后改按察使司)掌管司法,统军司掌管兵马。
分路以总管府为准。
路以下设府、州、军,后尽升为州。
州下辖县。
中都及五京设府尹及总管;各路总管府则府尹兼总管;散府设府尹;州分节度、防御、刺史三级,县置令。
金代五京:上京会宁府、北京大定府、南京开封府、东京辽阳府、西京大同府。
猛安谋克:女真的社会基层组织,100到300户为一谋克,设百夫长一人;10谋克为一猛安,设千夫长一人。
猛安、谋克户平时从事生产,战时应征出战,是一种兵民合一的制度。
金国在外兴安岭以南,黑龙江流域的路,不辖州县,只辖猛安谋克。
〈五〉西夏组织架构:西夏实行州县二级制,另外在边防要地设郡,以及东京兴庆府、西京平西府两个政治中心。
西夏是军事性很强的政权,全国分为12个军区,设12监军司,每一监军司设都统军、副统军和监军使各一人。
〈六〉南诏组织架构:南诏划分为10赕(州)、6节度、2都督。
10赕是南诏的核心地区,节度和督是模仿唐制,是军政合一的地方行政机构。
〈七〉渤海国组织架构:渤海国基本模仿唐制,置5京分别为:上京龙泉府、中京显德府、东京龙原府、南京南海府、西京鸭绿府。
府下领州、县。
【行省时代】自元代开始,中国又实行三级地方行政制度,由于最高一级为行省,故称行省时代。
〈一〉元代元代中央辖1都省(中书省)、10行省、另有宣政院辖地(西藏地区)行省:行省起源于魏晋时的行台,原为中央派出机构,临时代中央执行任务,事毕即罢。
金代称行尚书省,元代将尚书省并入中书省后,称为行中书省,并逐渐成为定制,职能也从只管军事演变为军事、民政兼管,长官也不再带中书省宰相职衔。
行政区划:元在行省以下有路、府、州、县四级,路设总管府;府或直属行省,或直属路;州亦有直属行省、路、府之分;县亦有直属路、府、州之分。
州所在的城市,设录事司管理城市居民,这是中国地方行政机构明确区分城市乡村之始。
路的长官为总管;府的长官为总管,设知府或府尹的府称为散府。
州长官为知州,县长官为知县。
〈二〉明代明代初期沿袭元代行省制度,但不久发现地方权力太大,不利于加强中央集权,遂进行改革,以一省置承宣布政使司、都指挥使司和提刑按察使司,即“三司”作为省一级行政、军事、监察区划。