煤矿安全管理体系建设一、美国煤矿安全管理体系建设的主要经验（一）注重相关组织与责任体系建设 1. 逐步建立了严密而明确的组织体系。

美国煤矿安全生产的组织体系框架大体上包括政府和煤矿企业两部分，主要表现为政府监督监察机构体系、煤矿企业内部的组织分工职责体系。

首先，在“执法”领域，美国煤矿安全生产监督机构强调其独立性，并在机制上防止检查人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。

1910 年美国在内政部下设立矿业局，但调查人员缺乏执法权力。

1977 年，美国对《矿山安全和卫生法》进行重大修订，建立了独立的安全监察部门———矿山安全和卫生署，由劳工部助理部长任局长，对所有矿业生产进行全面和严格的监察。

监督局下设 11 个地区监察处和 65 个矿区办事处，由国会与立法事务办公室和信息与公共事务办公室这两大事务办公室领导和协调部署工作，继而细分为煤矿安全与健康监察司和金属与非金属矿安全与健康监察司这两个职能部门继续统筹和分配相对应工作。

在煤矿安全与健康监察司的组织机构划分下，美国设置的 11 个地区的事故调查由副司长负责，主管地区的监察业务。

其次，在煤矿生产企业内部也有十分明确的组织管理体系。

煤矿企业的管理机构设置一般为垂直管理结构，具有指挥与命令统一、控制及时、工作效率高等特点。

组织管理体系在总体上划分为矿长、副矿长、矿井办事员、矿井总领班四个主要层级，在副矿长之下设置了各个职能部门的主管：维修主管、采煤总工程师、主任会计师等，专门领导和协调该部门下的作业活动。

采煤一线的管理人员是采煤班组的领班，是该班组的关键人物，领班必须对他所在的班组的工作、人员培养、安全和行为负责。

2. 建立了以矿主为中心的追责体系。

在美国，煤矿安全事故一般不追究政府的责任，因为地方政府不负责直接生产，主要是追究矿主的责任。

各级政府的职能部门仅仅依据相关法律对企业进行监督监管，煤矿安全监察员与煤矿没有任何隶属关系。

1913 年成立的劳工部，安全生产管理是其主要职责之一。

换言之，美国煤矿安全生产责任体系中，政府仅仅监察监督的作用，而真正应该为安全事故“买单”的是煤炭企业。

例如每个煤矿要与两个以上的救护队签订救护协议，煤矿发生事故由矿主组织抢救，必要时也可向当地警察求救。

一旦发生煤矿安全生产事故，美国煤矿企业需承担责任。

美国煤矿安全部门执法非常严格，矿主也必须遵守煤矿安全管理法律，严格按照安全操作规程办事，从而确保了煤矿生产安全。

美国煤矿安全部门对唯利是图、违反规定生产的矿主惩罚严厉。

针对不会导致重大人员伤亡的一般性违反规定行为，政府督察员每次每项罚款可达 5.5 万美元。

以前违反规定并承诺改正、但不守信用的矿主则将被加重处罚，可能引起伤亡事故和危害矿工健康的严重违规行为将被追究刑事责任。

（二）重视事故灾难的预防与应急教育据美国劳工部发表的各行业事故统计数字，美国的煤矿业已成为相当安全的行业，煤矿事故率低于金属、建筑、运输等 20 多个行业。

美国煤矿行业由最初的高死亡率到0.03%的低死亡率，其中一个重要的原因是新技术的推广、《矿业安全和卫生法》以及相关配套规章的实施，同时，重视煤矿安全培训是美国实现安全生产的重要环节。

美国 20 世纪 70 年代前后的事故调查报告和安全检查手册显示，美国煤矿 85%的事故是因“工作人员的不安全行为”所致，仅 15％的事故产生于不安全的设备和环境。

所以，对煤矿人员的安全培训具有极其重要的作用。

美国煤矿安全应急教育与预防主要有以下几个方面： 1. 注重对煤矿工作人员的岗前培训，提升管理实效。

《联邦矿山安全与健康法》第 115 节明确规定，新矿工没有地下采矿经验应接受很多于 40 小时的培训，新矿工没有地表采矿经验应接受很多于 24 小时的训练，每年所有矿工应不止一次地接受很多于8小时的学习培训。

这样，用可操作性的法律来提升工作人员操作行为的安全性，增强工作人员的忧患意识。

在美国，所有矿工在上岗之前要接受培训，上岗后，每年还要接受再培训。

如果发现矿工未按要求受到安全培训，劳工部部长或授权代表必须签发命令，要求该矿工立即撤出煤矿，直到接受法律规定的培训为止。

美国所有煤矿都必须制订矿工培训计划，安排必要的培训内容并保存培训资格证明。

煤矿工作人员不光是指矿工，还包括煤矿经营者和管理者。

矿山安全监察员必须具有 5 年以上实际采矿经验，并要在国家矿山健康与安全学院接受培训。

根据安全监察员的水平和需要，分别对其进行初级培训（基础知识和技能培训）、高级培训（提升业务水平，精通相关技术）和定期培训。

“安全与生产并非矛盾”已经成为美国的行业目标，这对美国提升煤矿安全水平至关重要。

在这个目标的引导下，美国的煤矿企业和矿工工会都十分重视工人的安全技术培训。

对于接受脱产培训的矿工，给予其与在岗日标准工资相等的培训期工资。

此外，煤矿企业还与工会联合成立了煤矿工人培训教育基金，由矿方按照全矿职工实际工作每工时 0.08 美元的标准提取资金；该基金每年筹资约 2000 万美元，用于资助矿工接受继续教育和培训进修。

为了进一步普及安全培训，矿山安全与健康管理局（MSHA）还启动了一项新的教育方案———现场培训服务，旨在通过充分利用各种资源，帮助各地区的矿山实施安全与健康计划，达到预防安全事故的目的。

现场培训服务的内容主要是为矿山提供培训资料，帮助制定和实施安全方案，编辑教育材料，帮助各矿山制定适宜的培训计划以满足其特殊需求，等等。

现场培训服务承担更多的是信息、咨询、指导等服务功能。

2. 预防第一，建设井下紧急避险设施。

2008 年 12 月 31 日， MSHA发布《地下煤矿避难所（救生舱）最终规定》要求矿山经营者将井下避难所纳入应急反应方案（ ERP）。

2009 年 12 月前所有煤矿井下必须建设避难所，保证所有人员在井下均有避险位置，并对避险设施的设置、功能和维修管理作出具体规定，额定防护时间提升到96 小时。

美国在 2007 年12月煤矿井下已经开始使用避难所（救生舱）。

美国煤矿井下的紧急避险设施主要有救生舱和避难硐室。

救生舱一般为舱体式结构，配备必要的设备设施和食物，既可固定设置，也可随采掘工程而移动。

有钢结构硬体式和可充气软体式。

硬体式救生舱可容纳 6~24 人，具备过渡舱，配备气动呼吸空气系统。

软体式救生舱容量 10~36 人，在 3~5分钟内起动充气，软体材料具备阻燃、隔热、抗静电、高强度等特性。

避难硐室在矿井巷道两侧地层中直接挖掘或利用已有巷道建造而成，布置在主巷或逃生路线上，配备维持人员生存所必需的相关设备设施和食物等。

救生舱至少为每人提供 1.4 平方米的地面空间和 0.85~1.70 立方米的立体空间；设置供氧、内外环境监测、废气清除等系统，防护时间不低于 96 小时；配备双向通信、照明、排泄物处理、急救等设备物品及维修工具和灭火器；存储组件或给养的容器应密封、防水、防火，醒目标注到期日期及使用说明。

3. 高素质的应急救援队伍与强制性工伤保险制度，为矿难提供安全保障。

除了对煤矿工作人员进行严格的培训，美国的煤矿事故应急救援还有一支高素质的队伍，有一套规范的运作程序，拉得出、救得快、保障有力。

按规定，每个煤矿要与两个以上的救援队签订救护协议。

煤矿发生事故由矿主组织抢救，必要时也可向当地警察求救。

一支救护队下井救护，另一支待命。

任何矿山救护队不得建在距矿井 2 小时路程以外的地方。

同时，美国执行强制性工伤保险制度，工伤保险具有高度的强制性，法律强制雇主必须对雇工的工伤事故负责，美国有 99%的工人受到联邦或州劳工赔偿法的保护。

（三）建立安全生产管理的评估标准美国劳工部矿山健康安全管理局（MSHA）对美国矿业（煤矿 / 非煤）安全事故保存有全面翔实的统计数据，该数据不仅涵盖了所有事故相关的信息，同时还包括了煤炭生产状况及人员的相关信息。

评估标准具体，分类清晰、系统、全面、详尽。

美国煤矿事故数据统计的内容包括事故时间、事故地区、事故地点、事故分类标准、事故分级、事故范围、事故报告。

其中，事故时间除了年度事故和月事故，还统计日事故；事故地点包括地面、采煤面、掘进头、上下山大巷、井筒；事故分类标准非常具体，是按照事故所在地区、开采类型、月份、作业者及承包商、伤害类型、伤亡员工工种；事故分级为死亡、造成工作日损失的非死亡事故、无工作日损失的轻微事故四个等级；事故报告中要明确伤亡人数、事故成因、发生机制、伤害类型。

美国煤矿事故计量指标体系中：生产指标有两个，煤矿作业次数和作业时间；事故伤亡分类指标中，死亡事故率和死亡人数属于死亡指标，造成工作日损失的伤害事故率与其受伤人数、无工作日损失的伤害事故率与其受伤人数这四个指标归为伤害指标；还有总量指标，包括人员伤亡总数和总体事故率。

煤矿事故数据统计内容和计量指标涉及的信息不仅是事故伤亡人数和经济损失，还包括事故发生的原因、工作条件、开采类型及作业人员工种等相关的重要内容。

这些信息越是全面具体，越能及时、全面、准确地研究可能引起事故的原因，并分析正在形成的各种趋势，进行综合研判，从而作出科学的评估，提出科学控制和预防煤矿事故发生的有效对策。

二、美国煤矿安全管理体系的特点如今美国的煤矿安全生产管理水平处于世界领先地位，煤矿安全管理体系颇具特点：第一，美国的煤矿产量和死亡人数呈反比例关系，充分体现了美国煤矿安全生产的理念比较先进。

保护所有矿工及所有人员的安全，并非以牺牲人员的生命安全为代价来获取企业利益。

美国紧扣“矿工健康权和生命权的保护”这个安全管理核心来推进标准体系建设，循序渐进，在此基础上建立并完善配套法规体系，提升执法力度，建立的安全管理体系严密并且比较实用。

第二，在责任体系建设中，政府和煤炭企业责任明晰化是其最显著的特点。

政府只履行管理和监督的职责，如果发生煤矿安全生产事故，煤炭企业将承担事故的全部责任。

建立以矿主为中心的追责体系，抓住了责任处罚的主要主体，抓住了重点对象。

煤矿安全管理责任主体有了指向性，而且强调煤矿安全生产监督机构的独立性，并在机制上防止检查人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。

这是非常有先见之明的。

第三，美国高度重视法制化建设，陆续颁布和完善《联邦矿山安全与健康法》等多部重要法律法规。

政府和煤炭企业根据出台的法律法规，各自行使权力和履行义务。

虽然世界各国在此方面都建立了相对应的法律制度，但均没有美国的法律具体和完善。

第四，美国十分注重培训需求管理。

在培训方面有比较完备的要求和规定，如必须使矿工有明确的技术操作素质和安全急救意识等才能进入煤矿工作，这些举措可以利于后继的煤矿安全生产活动的开展，强调预防第一，有效规避了人为矿难的发生。

三、美国煤矿安全管理体系建设的启示根据上述分析，美国煤矿安全管理体系比较成熟，对我国有如下启示：（一）重视法律的可操作性，逐步完善我国煤矿安全管理法规中国是世界上煤炭产量最高的国家，中国也是世界上煤矿安全事故发生率最高的国家之一。