限购令之行政法分析陶冬梅摘要：限购令作为房地产调控措施中的一环，旨在稳定房价，促进房地产市场健康发展。
本文是对限购令进行行政法上的分析，分析其性质以及合法性与合理性。
本文认为限购令是抽象的行政行为，不具有合法性，但是具有一定的合理性，因为在当下打击炒房投机者是十分有必要的。
关键词：房地产；限购令；合法性；合理性一、限购令的概述：限购令有广义与狭义之分。
狭义的限购令是指限制民事主体购买房屋及融资活动的规定。
广义的限购令是指包含狭义限购令的文件，通常还包括税收、保障房供应、土地供应等方面的内容。
1本文研究的是狭义的限购令。
2011 年1 月26 日，国务院公布了《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，简称“新国八条”，这是继2010 年4 月《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》印发之后的新一轮的房地产市场调控政策，旨在巩固和扩大调控成果，遏制房价过快上涨势头，逐步解决城镇居民住房问题，继续有效遏制投资投机性购房，促进房地产市场平稳健康发展。
限购令作为一种宏观调控手段，在各地大量应用。
从具体内容的角度进行考察，这些限购令包含以下 4 种条款：（1）限制特定民事主体行为能力的条款，如国办发〔2011〕1 号文件规定：“对已拥有1 套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1 套住房（含新建商品住房和二手住房）；对已拥有2 套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1 套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。
”（2）住房信贷政策的条款，如国办发〔2011〕1 号文件规定：“对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1 倍。
”（3）住房公积金贷款差别化政策的条款，如宁波市（甬政发〔2010〕57 号）规定：“家庭首次购买普通自住住房的，住房公积金贷款给予优先保障；家庭再次申请住房公积金贷款购买住房的，从严控制，首付款比例按照商业银行贷款首付款比例要求执行；家庭购买第三套及以上住房的，暂停发放住房公积金贷款。
每户家庭在原住房公积金贷款未还清前，一律不予再次发放住房公积金贷款。
”（4）限制境外机构和个人购房的条款，如建房[2010]186 号文件规定：“境外个人在境内只能购买一套用于自住的住房。
在境内设立分支、代表机构的境外机构只能在注册城市购买办公所需的非住宅房屋。
”本次调控政策中的关键和引人关注之处正是限购措施，即对已有 1 套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1 套住房；对已拥有2 套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1 套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家12011 北京大学房地产法研究中心春季论坛组委会：《法律视角下的限购令》，2011年4月29日庭，暂停在本行政区域内向其售房。
这种对购房人资格的限定和购房套数的限制明显扩大了限购的范围，行政干预力度再次升级。
二、限购令法律性质的分析限购令是行政行为，那么是抽象行政行为还是具体行政行为呢？抽象行政行为与具体行政行为是依据行政相对人是否特定所进行的划分。
抽象行政行是指行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为。
具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所做的行政行为。
2这两类行为的区别主要在于两点：一是适用对象，抽象行政行为适用于不特定对象，而具体行政行为适用于特定对象；二是适用次数，抽象行政行为一经制定便可反复多次适用直至其失效，而具体行政行为只是一次性的处理，不能多次适用。
抽象行政行为的基本特征如下：第一，对象的不特定性。
抽象行政行为以不特定的人或事为行政对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事，所以带有一种普遍性的特征。
第二，可反复适用性。
内容的可反复适用是抽象行政行为的明显特征，也是区别于具体行政行为的一个显著标志。
第三，不可诉性。
抽象行政行为不可诉是目前我国的行政行为的一个特点。
随着行政法治化进程的发展，这一特点正在发生改变并将发生深刻改变。
我认为限购令是抽象行政行为，理由是：限购令的约束力是普遍的，即行政行为的行为对象是不特定的。
各地限购令多数以户籍缴费纳税为依据对行为对象进行了区分。
如海口市规定：“对已拥有1 套住房的本市户籍居民家庭、能提供本市1 年以上（含1 年）纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，限购1 套房屋。
”对于同是已经拥有1 套住房的居民，如果其属于海口市居民家庭，则可依据上述规定，其购买房屋的权利不受限制。
然而，如果其不属于海口市居民家庭，则依据“拥有1 套及以上住房的非本市户籍居民家庭……暂停在本市向其售房”，其购买房屋的权利受到了限制。
限购令在颁布时，其对象的数量是不能统计和确定的。
限购令具有反复适用性，厦门市规定在限购政策实施期间，购房人应如实填写并提交《购房人及家庭成员情况申报表》并需要提供相应的所得税缴纳证明或社会保险证明。
3那么在限购令实施期间，商品房交易均将受其影响，具有反复适用性。
综上所述，限购令是由行政主体作出的，可以反复适用的，对不特定行政相对人具有普遍约束力的行政行为，符合我国相关法律法规对抽象行政行为的认定，是抽象行政行为。
三、限购令的合法性分析限购令是抽象行政行为，其必须符合抽象行政行为合法性的构成要件。
抽象行政行为的合法性要件可以归纳为：一、主体要适格，即抽象行政行为的主体必须符合法律的规定，即依法设立，具有行政权力具体包括机关合法、有合法授权或者合法委托、公务人员合法。
适格的主体应当具备权力能力与责任能力。
所谓权力能力是指行为主体有从事相应行为的权能，具备法律的授权。
责任能力是指，行为主体在做出违反法律的行为造成损害时必须承担的一种不利后果的能力。
二、权限合法，抽象行政行为必须在行政主体的法定权限内。
职权合法，要求行政机关在自己的职权范围内为抽象行政行为。
三、程序合法，采取行政法规、规章的形式则其制定应当遵循《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定条例》所规定的2姜明安：《行政法和行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2007 年第3 版，第179 页3《厦门市国土资源与房产管理局关于落实居民家庭限购商品住房政策的通知（厦国土房〔2011〕38 号）》程序。
四、内容合法，抽象行政行为的内容不能违反上位法或者非正常限制公民、法人和其他组织的合法权利，也就是其内容所规定的权利义务必须符合法律规定和符合社会公共利益。
五、形式合法，抽象行政行为必须符合法律规定的形式要求，主要是采取书面形式且要符合法律规定的名称。
从《价格法》的规定可以看出当重要商品的价格显著上涨或者可能出现显著上涨时，国务院和省一级的人民政府可以采取干预措施。
但是依据该法，这种干预措施只能是暂时性的，而非长久性的。
我国的房地产市场存在着价格虚高的状况，是符合价格法的规定，可以说“限购令”是有法律依据的。
有法律依据还要考虑主体是否适格，很多地方政府出台“限购令”并不是省一级政府出台的，在这种情况下可能就是不合法的，尽管“新国十条”“新国八条”对省级以下政府有授权，但这并不能构成地方限购令的主体适格的原因。
如果主体也合法，那么“限购令”还必须符合程序以及形式的要件，只有这样作为临时措施的“限购令”才是合法的。
对于限购令类似的调控措施即使符合宏观调控合法性的构成要件，也不能认为这样的宏观调控是合法的，由于这样的宏观调控对于民事主体的权利进行了限制，并且这种限制不以国家非正常情况为前提，因此这种对于权利的限制措施必须规定一定的期限，否则不具有合法性。
并且限购令违背了契约自由原则。
《合同法》第4条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。
“限购令”以政府公权强制干预私权，强行叫停民事主体之间的合同交易，有违法之嫌，并且违背了民事法律中鼓励交易、签约自由的原则。
限购令违背了市场经济原则。
市场经济的最大特点就是交易自由，不受政府指令性计划的约束。
这也是社会经济繁荣发展的有力保障。
然而限购令对交易主体的交易内容做出了限制，阻挡了自由贸易。
限制交易主要表现在两方面：对购房者来说，我自己劳动合法所得，却不能自由支配，我想买合法的房子也买不到！对房地产开发商来说，我有了房子，想卖出去还得看看购房者是否符合相应的条件。
这将无疑导致房地产交易进一步混乱。
“限购令”中还体现出一点就是我国的身份制度或者是户籍制度，既然在法律面前人人平等，那么是否地方政府就可以规定不同户籍的人就拥有不同的民事权利呢？中国政法大学公共决策研究中心副主任王振宇向国务院法制办建议：北京新出台的购房购车规定，涉及户籍歧视，应予审查。
4四、限购令的合理性分析所谓行政合理性原则就是指行政主体的行政行为内容要客观、适度，符合公平正义等法律理性。
行政合理性原则的存在是实际行政活动的需要。
而判断行政行为是否合理，首先是建立在行政行为的合法性的基础上。
如前所述，限购令是不合法的抽象性行政行为。
因此讨论行政合理性就缺乏必要的基础。
但是限购令是在政府采取多项调控政策仍然无法抑制房价的飞涨，无法改变有钱者疯狂囤房，无钱者望房兴叹，贫富分化加剧，威胁社会稳定的背景下出台的，其出发点是基于公共利益的需要，具有合理性，它是为了保障范围更加广泛的公民的住宅权的实现，对一些非合理的房屋交易行为进行限制，是基于公共利益对部分公民滥用民事合同自由权利的限制，是政府在平衡公共利益与个人权利保障上的举措，政府希望通过这一政策，达到使房地产价格合理化，实现居者有其房的目的。
随着限购令的出台，各大城市的退房潮也纷纷出现。
可以肯定的是，仅仅因为限购令不准多买而退房者，绝大多数必属投资客与炒房客。
可是，现在所谓的退房潮恰恰证明，实施限购令，对于当下精准打击炒房实在太有必要了。
诚然，以牺牲市场经济或违法为代价，来强制干预市场平抑房价效果可嘉，但手段不妥，这一措施多少预示了政府对于楼市调控的无奈。
4黄志杰：“何为限购的真正目标？”，《瞭望东方周刊》，2011 年2 月28 日。
参考文献：（1）2011 北京大学房地产法研究中心春季论坛组委会．法律视角下的限购令［Ｊ］，2011，4.（2）姜明安．行政法和行政诉讼法［Ｍ］．北京大学出版社、高等教育出版社，2007 ．（3）黄志杰．何为限购的真正目标？［Ｊ］．瞭望东方周刊，2011 ，2（4）毛玮．论行政合法性［Ｍ］．法律出版社，2009 ．（5）符启林．房地产法［Ｍ］．法律出版社，2004．（6）季朗超．非均衡的房地产市场［Ｍ］．经济管理出版社，2004．。