中央银行和银监会的法律层面冲突樊荣超（美国花旗银行广州分行）E-mail： rongchaofan@yahoo.ca摘要：2003年，随着《中华人民共和国银行业监督管理法》和新《中华人民共和国中国人民银行法》的诞生，中国决定把银行业监督管理权从中国人民银行划分出来，并成立中国银行业监督管理委员会，对全国的银行业金融机构实施监督管理。

而监管权被分割了的中国人民银行，仍作为中央银行，主要负责宏观层面的金融管理。

然而，从最终成文的两部法律来看，两个机构存在部分职能重叠和冲突，这必然在实际工作中表现出来，并给金融监管带来安全隐患。

关键词：央行银监会银行业监管 冲突1. 引言倡导成立独立银行监管机构的人士认为，央行同时兼有制订和执行货币政策以及银行业监管的权力，会发生角色冲突。

从而应成立独立的银行监管机构，弱化央行对银行业的监管职能，一方面有利于加强对银行业的监管，另一方面有利于增强央行制订货币政策的独立性和灵活性。

然而，由于央行的特性决定了它必须对银行业宏观层面以及部分微观层面负责，要把银行业的监管权划分出去是极为困难的，特别是在法律层面把银行监管机构和央行的关系完全区分清楚。

2. 央行和银监会的特性及其所赋有的监管手段2.1 央行的固有特性一个国家的中央银行，通常具有三个最基本的传统职能：政府的银行，发行的银行，银行的银行。

作为政府的银行，主要负责制订和实施货币政策，对全国范围的金融业进行宏观调控；作为货币发行银行，央行掌管货币发行权，控制货币发行量并由此控制通货膨胀；作为银行的银行，央行是商业银行的最后贷款人，控制全国规模的银行信用创造。

中国人民银行作为中国的中央银行，有许多不可剥夺的特性。

依据新修订的《人民银行法》第四条，人民银行履行下列职责: (一)发布与履行其职责有关的命令和规章；(二)制定和执行货币政策；(三)发行人民币；(四)监管银行间同业拆借市场和银行间债券市场；(五)实施外汇管理,监管银行间外汇市场；(六)监管黄金市场；(七)持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；(八)经理国库；(九)维护支付、清算系统的正常运行；(十)指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测；(十一)负责金融业的统计、调查、分析和预测。

《人民银行法》第二十三条，人民银行为执行货币政策，可以运- 1 -用下列货币政策工具: (一)要求银行业金融机构交存存款准备金；(二)确定中央银行基准利率；(三)为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现；(四)向商业银行提供贷款；(五)在公开市场上买卖国债、政府债券和金融债券及外汇。

可见，央行在银行业监管方面仍然有着至关重要的地位，甚至对部分微观层面仍有实质性的监管权，这是由其特性和法律地位决定的。

央行的某些职能基于宏观市场调控，包括：制定和执行货币政策；货币发行；决定商业银行存贷款基本利率水平；决定存款准备金率。

另一些职能不仅有宏观调控作用，还对被监管机构有直接作用，包括：监管银行间同业拆借市场；监管外汇市场和黄金市场；实施银行间清算；向商业银行提供再贷款；提取存款准备金。

《人民银行法》强调“央行对维护金融秩序的稳定，负有直接责任”。

因此，央行必须了解全行业的状况以及掌握每家银行的经营情况，这样才有可能制订出行之有效的货币政策，以及正确运用金融工具对银行机构进行调节。

2.2 银监会先天不足由于货币政策以及绝大部分金融工具都集中在央行，作为负责银行业微观层面监管的银监会，存在许多先天不足。

银行业监管的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。

依据《银行监管法》，银监会主要通过行政和法律手段对各银行机构实施监管。

银监会对银行进行监管的主要方法是现场检查和非现场检查，包括到银行机构营业场所进行检查，查阅报表以及约见管理人员谈话。

银监会的监管手段比较单一和僵硬，缺乏灵活性和预防金融风险的手段。

《银行监管法》对违规银行机构的处罚作了详细规定，从第三十七条到第四十七条，占全文40％的篇幅。

银行业是特殊行业，在中国这个高储蓄率的国家，银行业稳健运营是社会健康发展的重要因素。

银行业监管应当侧重在事前防犯，而非事后处置。

因为某家银行一旦出现风险，其后果是非常严重的。

1997年亚洲金融风暴给泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、韩国、印尼、香港等国家和地区带来重创，货币贬值17％-81％，各地经济倒退5-10年，损失惨重。

中国也未能幸免。

在南方，人民银行广州分行辖区的广东、广西、海南三省的部分金融机构由于长期经营不善，出现信用危机，发生挤兑，引发地方社会经济秩序混乱。

央行花了几年时间才控制和化解了那次金融风波，而且代价极大。

因此，监管层应当采用一些灵活的金融政策手段来规范银行机构的运营，监管重点应当是多采取预防性措施防犯风险，而非注重于事后处罚。

如果银行机构破产倒闭，处罚就没有意义了。

3. 央行和银监会的冲突从已成文的《银行监管法》和修改过的《人民银行法》来看，两个机构部分职能有重叠和冲突。

以下列举分析这两部法律导致两机构冲突的地方。

- 2 -3.1总体职责方面《人民银行法》第一条，为确立中国人民银行的地位,明确其职责,保证国家货币政策的正确制定和执行,建立和完善中央银行宏观调控体系,维护金融稳定,制定本法。

第二条，人民银行在国务院领导下,制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。

《银行监管法》第一条，为加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。

第三条，银行业监督管理的目标是促进银行业合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。

简评：《人民银行法》强调防范和化解金融风险,维护金融稳定。

《银行监管法》强调防范和化解银行业风险，促进银行业的合法、稳健运行。

可见两机构的总体工作目标是基本一致的。

它们的具体工作职责势必有许多相同或相似之处，比如，采集处理同样的信息，采用相同或类似的方法和手段。

两家行政平级的机构，为了保持在业界的权威，必然有冲突。

这两家机构的具体工作职责要实现完全分开，互不干涉，在法律上做不到，在实践中也缺乏可操作性。

3.2信息共享机制方面《人民银行法》第三十五条，中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。

《银行监管法》第六条，国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。

简评：对央行而言，没有充分了解全行业信息，就不可能制订出正确的货币政策；没有掌握各银行机构的经营状况，也不可能恰当地运用金融工具进行市场调节。

由于不再主要负责银行业微观层面监管，央行获取行业信息的能力有一定程度下降。

对银监会而言，在支付清算业务、银行间同业拆借市场、银行间债券市场、外汇市场、黄金市场以及反洗钱等方面没有监管权，也就没有直接获取这方面信息的能力，这可能导致银监会不能形成正确的判断，从而不能恰当地行使监管权。

由于两机构都无法直接掌握自己所需要的全部信息，这对双方来说，都存在金融监管的安全隐患。

要两家机构实现信息共享，其效果令人质疑。

其一，让一家机构利用自身资源提供对方所需要的数量巨大、准确而详细的信息，在实际工作中，不容乐观。

其二，原始信息采集方需要做初步过滤处理，不一定适合对方需求，也就有可能影响对方决策的准确性。

其三，两机构的平级分支的分布不对等，信息传递和汇总就是一个问题，信息的迟滞会影响两机构对市场判断的正确性。

- 3 -3.3对银行机构报表评估方面《人民银行法》第三十五条，中国人民银行根据履行职责的需要,有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。

《银行监管法》第三十三条，银行业监督管理机构根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告。

简评：为实现各自的监管目标，两机构都要对银行金融机构进行独立检查和评价。

检查各银行机构的各种报表，是实现这种评价的重要手段和途径。

法律制订者也意识到这是两家机构必须拥有的权力。

两机构在评价受监管机构的运营状况方面，显然很难取得完全一致，这是两家机构在工作中可能引发冲突的一个重要方面。

而且，银行业金融机构不得不面临双重监管，经营成本增加。

3.4对银行机构的风险评估体系方面《银行监管法》第二十一条，银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定；也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。

前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。

简评：法律制订者已经预料到两机构正面冲突的情况。

两个总体工作目标基本一致的机构都有一套银行业金融机构评价体系和风险评估体系，并以此判别银行机构是否运营稳健或存在风险，法律制订者无法否认任何一方的权威性。

也就是说，银行业金融机构不得不将面临双重标准，甚至无所是从。

《商业银行法》为此作了相应调整，要求银行机构接受双重监管。

在对金融风险的评价上，由于，一方面，涉及部门利益，两机构都会按照对己方有利的方向来解释相关的监管法律；另一方面，一旦确定为风险，将面临采取特别措施以及动用大量资源，两机构可能会出现严重分歧，甚至回避应该承担的责任。

这时候，两机构对市场风险的反应速度和行政效率是难以保证的。

监管机构对金融风险反应迟滞将客观上推动风险迅速传播，带来更严重的后果。

央行在处置广东国际信托投资公司、海南发展银行以及广西多家城市信用社的经验充分证明了这一点，即对出现风险的机构进行处置不容半点迟疑。

另外，2004年6月，《新巴塞尔资本协议》正式通过，主要发达国家和地区将从2006年底开始按照新协议对本地银行业实施监管。

我国由于银行业发展滞后加上复杂的历史原因，在短期内无法全面实施。

但有较多海外分支而且被列为国际活跃银行的机构，如：中行、工行、建行、交行，其海外分支又必须遵守《新巴塞尔资本协议》。

这样，监管目标不统一性更加剧了在不同层面实施监管的两机构的矛盾。

《银行监管法》第二十一条说明，银行业监管权的划分，在操作层面上是很难行得通的。

- 4 -3.5处置金融风险的机制方面《人民银行法》第三十四条，当银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,为维护金融稳定,中国人民银行经国务院批准,有权对银行业金融机构进行检查监督。

《银行监管法》第二十九条，国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、财政部等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。

简评：当银行机构可能或已经出现金融风险，两机构由于负有法律规定的共同职责，必须进行合作，控制和化解危机，保护金融环境安全。