三、优化城乡用地布局，促进城镇化健康推进
地票制度以实施土地用途管制为核心，以落实规划为基础，将 外延扩张式的城镇建设用地增加、农村建设用地不减的城乡用地 模式调整为以盘活存量建设用地为主、城乡建设用地总量不增加 的模式，适应了城镇化过程中“地随人走”、“带地进城”的主 体方向，统筹了城乡土地节约集约利用，促进了经济发展方式转 变和经济社会协调发展。
重庆地票制度
什么是地票制度？
地票是指在农村建设用地使用权人自愿和农村集体
经济组织同意的前提下，将闲置、废弃的农村建设用地 （农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村 公共设施和农村公益事业用地）复垦为耕地，经过土地 管理部门严格验收合格并保障农村发展空间后，通过重 庆农村土地交易所公开交易，形成的可用于重庆市市域 范围内的建设用地指标。
四、助推相关改革，促进共同富裕
地票制度与户籍改革、农民新村和巴渝新居建设、农村 “三权”抵押融资、农村集体资产股份化改革等形成“组 合拳”，相互促进，为城市反哺农村，促进共同富裕提供 强大动力
五、建设城乡统一建设用地市场，统筹城乡发展
党的十七届三中全会提出“农村集体土地享有国有土地平等权 益”，那就必须建立统一有形的土地市场，以公开规范的方式 转让农村土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平 等权益，实现“同地、同价、同权”。地票这种形式可以带动 农村要素市场的发育，并同时促进农村资本、技术等其他要素 市场建设。地票与农村建设用地复垦、房地产市场开发相连， 通过合理调控地票价格统筹城乡土地利益分配，既能保证农民 充分实现土地财产权利，又能防止地票价格拉高城市用地成本 与房价，促进城乡协调发展。
充分尊重农民意愿，宅基地复垦前问农民“四个愿不愿意”：是否 愿意将宅基地复垦，是否愿意实行复垦，是否愿意接受现行价款标 准，是否愿意参与工程施工。在农村建设用地复垦申请、工程实施 中充分发挥了农民自主性。复垦形成耕地仍归原农村集体经济组织 ，为新农村建设和现代农业发展创造了条件。地票收益全部用于“ 三农”，确保了农民和农村集体经济组织真正成为受益主体。
国有建设用地
全流通 （对所有市场主体开放）
征收
农村建设用地
有限制的流通 （本集体经济组织内部）
二、城乡建设用地“双增加”，耕地保护形势严峻 一方面，城市进行大规模的建设开发；另一方面，农村土地财 产权未到位，农村的宅基地因无法变现只能长期闲置。现行城 乡分治的土地制度不变革，农村建设用地点多、面广、量大的 格局就难以扭转，守住耕地红线压力会随城镇化、工业化提速 而日益加大，耕地保护形势严峻。
地票制度的运行机制
1.复垦
2.验收 3.交易 4.使用
以规划和复垦整理规程为指导，在农民自愿、农村集体经济 组织同意的前提下，对土地利用总体规划确定的扩展边界以 外的农村建设用地实施复垦。
地票制度的运行机制
1.复垦
2.验收
3.交易 4.使用
土地管理部门会同农业、水利部门，对复垦产生的耕地进行 验收，从质量和数量两个方面把关，在留足农村发展空间的 基础上，确认腾出的建设用地指标数量后，将剩余的耕地数 量作为地票的来源。
四、边远地区土地发展权的丧失，加剧“马太效应”，贫富差距更加明显
地票是通过土地性质转换的，更准确的说，是土地发展权的 转移来实现其自身价值的。边远地区先将本地区的宅基地复 垦得到地票收入，而经济发达地区则获得可以在本地区发展 的权利。由于城乡土地在使用用途上边际收益的差别，土地 边际效用高的城市地区在突破国家计划指标的限制之后，发 展会更加迅猛，经济水平将会更高，而农村地区由于发展权 利的转移，土地用途的限制，将只能从事边际收益低的农业 生产，城乡之间的土地用途收益将日益拉大。
重庆市1997-2010重庆市农村人口占比和人均居民点用地变化趋势图
三、建立重庆市“大城市，大金融”的需要
重庆市农村地区发展落后，而重庆设立农村土地交易所，创设 地票制度，开辟“以城带乡，以工补农”的市场化渠道，让农 民土地财产价值真正得以显化，不仅保证了全市耕地一分不减 ，还发现了“千里之外”的农村建设用地价值，建立了真正意 义上的大城市反哺大农村制度通道。
相关处室会签
购得地票的主体选定在符合城乡总体规划、土地利用总体规 划的区域内待开发土地，凭地票办局长理办公转室审用查 手续后，国土部门 按规定组织供地。
符合要求
4.使用
缴纳费用
处领导复审
局领导审批（申签）
农户
村民集体经济组织
宅基地
区县政府土地整理机构
复 垦
获获
配
得得
耕地
15% 85%
套
户 籍
净净 收收
区县国土资源行政部门
验 收
制
益益
度 改
指标（地票）
革
交
资金
农村交易所
易
投资者
地票
选
城镇居民
中
使 用
地块
征地
政府
地票运行机制
地票制度的收益机制
1.地票收益主体
2.地票价款构成
3.农民和集体经 济组织收益
包括土地所有者（农民集体经济组织）、土地使用者（农民 家庭）、土地需求者（各种用地单位）和土地管理者（地方 政府）。土地所有者或者土地使用者在自愿的前提下申请复 垦，并以置换的方式腾出指标，经验收合格后到土地交易所 进行登记备案形成地票，土地需求者在交易所购得地票，其 实质是指标的流转和交易，复垦后耕地本身使用权仍属于原 土地使用者，而土地需求者则获得土地的发展权。
二、地票成交价格逐渐升高，农民持宅基地进入观望阶段
地票从2008年第一场交易以来已经进行了23场地票交易，成 交价格从第一次交易的8万元/亩现在20多万元/亩。目前要取 得规划区域内的经营性用地规定必须使用地票，地票成为其 准入门票，目前地票的市场呈现供不应求的状态。随着土地 交易市场价格的走高，地票价格随之走高。不同农民间会产 生攀比心理，由于取得收益不同，地票价款取得较少的农民 会觉得自己“亏”了。部分农民会产生观望的心态，比如说 拥有一户多宅的农民就会将闲置的宅基地继续闲置，等待地 票价格上涨。
地票产生的背景？
一、亟需推动城乡资源要素互动，构建统筹城乡发展的制度通道
随着工业化、城镇化的快速推进，一方面，城乡人口比例的 动态结构调整，以及二三产业成为拉动经济增长的主力，要 求提供更多的城镇建设用地，城市建设用地供不应求；另一 方面，农村人口流出和产业衰败导致包括宅基地在内的农村 建设用地大量闲置。
地票制度的收益机制
1.地票收益主体
2.地票价款构成
3.农民和集体经 济组织收益
地票的价款主要分为复垦成本和剩余价款。 复垦成本分为三个部分组成： ①工程成本。原则上不高于1.2万元/亩，包括建筑物拆除、 土地平整和农田水利等； ②项目管理成本。包括项目前期工作费、竣工验收费、工程 监理费、业主管理费等。分为市、区县、乡镇实施项目管理 成本。 ③融资成本。通过社会垫资、银行贷款等筹集资金实施的农 村集体建设用地复垦项目应向银行等确定的贷款利息率支付 融资成本。
地票制度的作用
一、创新“占补平衡”模式，保护耕地更加有效
地票制度实行先复垦和使用的原则，有效落实了“先补后占” 的要求，复垦耕地经验收质量可靠，更有利于保护耕地。同时， 地票的主要来源是复垦农村废弃、闲置建设用地，既促使新增耕 地与周边耕地集中连片、方便耕种，又能避免毁林开荒对生态环 境的破坏。
二、明确土地财产权利，充分保障了“三农利益”
地票制度的收益机制
1.地票收益主体
2.地票价款构成
3.农民和集体经 济组织收益
农民将宅基地及其附属设施用地复垦，复垦后形成的指标作 为地可由原宅基地使用权人优先 承包经营；②地票的价款。扣除成本后的85%的地票价款收入 ，至少9.6万元/亩；③残值变现的收入。复垦土地上的建筑 物拆除变卖所得收入归农民所有；④劳务收入。参与项目复 垦的可得到劳务收入。
三、地票的效用与目的的差距 在地票制度的设计过程中，目的是为了“反哺”农村，支持 “设立重庆农村土地交易所，探索开展地宗交易和指标交易 ，逐步建立统一的城乡土地交易市场”，“提升农村特别是 偏远地区的土地价值，将有效地促进农民增收和改善农村生 产生活条件”。复垦后产生的指标价值和农村居民拥有的土 地价值存在差值。地票的产生依赖于土地的复垦，地票的转 让成交价，减去复垦的成本，才是地票给农村集体带来的净 收益。仅仅转让地票的收益,对提高农民的生活质量恐怕并不 可观，也不持久。因此，地票的产生，与城乡土地统一交易 之间的差距还相当巨大，如何分配政府、集体和农户之间的 收益，做到切实保护“三农”，解决效用和目的差距问题仍 是一个难题
地票制度的运行机制
1.复垦 2.验收
3.交易
4.使用
在重庆市农村土地交易所进行“地票”交易，具有独立民事 能力的自然人和法人或其他组织均可参与竞买。交易完成后 发给地票证书。
申请人
地票制度的运行机制
办件大厅
退
销
件
号
批文
统计人员
市政府审批
1.复垦
不符合要 求
审 查 报 告
经办人
行文
2.验收 3.交易
五、地票供给困境
一方面为严格保护复垦后耕地的质量，地票制度设计严密， 这使得复垦后耕地的质量有所保障。但复垦手续复杂，交易 周期过长，并且农民获得的来源于地票的收益是扣除一大笔 复垦、融资以及管理成本之后剩余价款的85%，这可能会影响 农民参加宅基地复垦的积极性。另一方面，尽管随着城镇化 和工业化的发展以及其他替代性收入的增加，耕地对农村居 民生活水平的重要性日益减弱，但宅基地拥有的保障性作用 仍然存在，农民不一定愿意用长期的保障性来交换一次性丰 厚的地票收入。
地票制度存在的问题
一、如何保障复垦耕地数量及质量
在地票的验收过程中，如何评定复垦后耕地的质量与登记， 将耕地登记与地票指标联系，并没有进行明确的规定。政府 若积极通过复垦换取建设用地指标，则有可能导致用地结构 劣化，耕地质量下降等问题。在实际操作中，可能会出现“ 占优补劣”问题，复垦出的耕地比较劣质，而地票落地的建 设用地则是占用土壤肥力比较高的优质耕地。这样尽管耕地 在数量上达到了平衡，但是总体耕地质量降低，没有达到真 正的占卜平衡。