内阁信息采集中心
首相官邸、有关机构的通信联络
首相官邸、内阁信息采集中心、有关省厅
内阁总理大臣
提 出 建 议
破坏规模的确定
灾害对策相关省厅联络会议 设立灾害对策总部 确定今后方针
紧急集合队伍会议
官房副长官（事务）和各省局长
确认、指示
决裁
内阁会议 总部设立
紧急灾害对策总部（总部张：内阁总理大臣）
灾害发生时内阁 应急反应时间表
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2.10灾难原因
Flooding over seawalls is the main reason of more than 20 thousand dead during this disaster. 突破防洪堤的海啸是本次自然灾难中超过 两万人死亡的直接原因。
Successful pre-plans safeguard most people and assets, rescue helps less though quickly.
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1.6 开发、并常备应急 专用物品
紧急避难用品包：家家都有，背包 内有各类用品27件 防灾兜帽：经过特殊耐热耐火加工 的含铝防灾兜 其它特殊用品：压缩内衣、无需水 洗发剂 、可燃烧100小时的蜡烛 、手 摇充电收音机及电灯、光催化杀菌存 水罐、阿耳法米饭 日本建筑设计规范规定一般小学 建筑结构为3 层以下，中学建筑结构 在4 层以下。七级地震时建筑虽可受 损，但不得倒塌。走廊净宽应 ≥ 2.3 m， 小学学校建筑楼梯踏面宽度 ≥ 26 cm， 每级踏步高度应≤16 cm
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2.4 预警效果：
世界三大九级地震之一： 震前100秒预警东京市民、高楼几乎未倒，
海啸发生前据报道仅几个人死亡 !
灾后秩序井然
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确认灾情和震情 确保生命线和恢复交通 首相菅直人在紧急 竭尽全力向灾民提 供确切的信息。 官邸对策室召集各 部门召开应急管理 紧急会议，连续 下达四项指示： 确保居民的安全和 采取初期避难措施
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3.7 事故管理缺失的背景 Bureaucratism & Indulgence
” Although TEPCO the firm that built and ran the reactors, and the authorities knew disaster response technology on hand was old, little was done to provide backups, such as robots, in the event of a meltdown. Cheap nuclear power was—and still is—too important to Japan's economic competitiveness. 尽管建造和运营反应堆的东京电力公司（TEPCO）和政府 当局都知道现有的灾后应急技术陈旧过时，却在准备熔
2.9 紧急救援
地震四分钟后的14时50分
内阁紧急会议结束前，菅直人设立了“地震 紧急对策本部”，指导全国抗震救灾工作
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紧急救援时间表: Gantt Chart
Activities
早期预警系统 触发 海啸预警
日本311东京大地震灾后救援
地震前100秒
海啸前约1小时
地震后15分钟 地震后1小时内
救援队、特警出动
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地震救援效率
120 99.3 100 81 80
60 52.1 40 21.3 15.3 0 30 Min. 震后 30 分 3.3 3days 震后 3天 33.7 36.7 19 7.4 3.7 4 days4天 震后 4.3 5 震后 days 5天
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震后1 1day 天
2 days 震后 2天
非常灾害对策总部（总部张：防灾担当大臣）
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总部运营
指定行政机关 总理大臣官邸 内阁府
中央防灾无线网
日本防灾通讯网
消防无限通信网
都道府县防灾行政无线网
市町村防灾行政无线网
水防道路用通讯网
其他通信网 工事事务所等
国土交通省
紧急联络用网
同报
消防厅
都道府县
市厅村
居民
广 播
消防本部、消防署 警察厅 防卫厅 海上保安厅 气象厅 其他指定行政机关 日本红十字会等指定公共单位
增加部分
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3.5.1 海啸发生后福岛核电站受损示意图
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3.5.2 一号反应堆安全壳事故进程描述
1. 当核电站受到9级地震冲击时，核反应堆按预案第一步顺利自动关闭
2. 但冷却泵需要的电力也随之切断。预案第二步即柴油发电机组供电自 动启动，为冷却泵运行提供电力．因此暂时一切应对是正常的； 3. 但1小时后海啸来了，摧毁了所有柴油发电机组。应急预案第三步分 别启用蓄电池供电、和蒸汽驱动的汽轮机． 4. 第三个应急预案第四步同时启动：卡车运来了移动式柴油机，但是久 置未用的柴油发电机无法使用，一号反应堆因汽轮机故障首先停止冷 却（8小时后蓄电池电量耗尽后其它反应堆芯冷却也停止了）； 5. 为防止压力容器超压爆炸，应急预案第四步----“冷却失效”紧急预 案启动，压力容器开始卸压。此时燃料包壳已经有所损坏，核燃料泄 漏到土壤与水中； 6. 此时压力容器内的温度约为550℃，并不断升至2000 ℃以上，堆芯已 经裸露并产生大量氢气并泄露到厂房中； 7. 3月12口下午3点左右，核电站反应堆厂房发生氢气爆炸，厂房顶盖被 完全摧毁，并向空中泄露大量
专门调查会
干事会
会长 内阁府大臣政务官 顾问 内阁危机管理副官房长 副会长 内阁府防灾担当政策统括官 消防厅次长 干事 各府省厅局长等
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日本中央防灾 组织结构图
内阁府
通信联络
24小时体制、同各省厅和各应急机构同时联络
大地震
内阁官房（官邸）
破坏信息采集和集中
• 地震破坏的自动估计（30分钟以内） • 飞机可视信息（来自直升飞机图象） • 来自公共单位的首次信息 • 派出信息采集先遣队
警察用通讯网
防卫用通讯网 海上保安用通讯网
都道府县警察本部 自卫队主要部队 海上保安官署 （海上保安部等） 气象官署 （气象台、测候所 广播公司 其他有关防灾当局
警察署等 医院
学校
地方自愿防灾组织
气象用通讯网
其他有关防灾当局
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1.3 财政保障：预算、财政投入
1998年4月在内阁官房（相当于中国国务院办公厅）增设统一 协调各部门的“内阁危机管理监”（官职为副官房长官），设 立“官邸危机管理中心”，有专职职员100多人，2008年的预 算经费为16亿日元。 政府常设灾害救援队有近2千人，分别来自警察局、海岸警备 队、火灾管理、医疗等机构，每年的财政预算60亿日元左右。 日本‘地震调查研究’政府预算：2008年为111.29亿日元， 2009年为148.67亿日元。
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1.7 防灾更重于救灾
日本应急管理分为“日常防备”和“危机应对”两 种机制。 不断增加对
灾后：
应急预案
防灾 减灾
应急 紧急救援 应急管理
临灾 灾害时的危机 管理 对应 ( 应付 ) 接近 尾声 灾后
防灾 减灾
警戒发布
抗灾 抢险救灾
救灾
恢复 重建 Restructure
日本有极强的灾害忧患意识
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1.2 制度保障：灾害对策法律、组织体系
4
内阁总理大臣、防灾担当大臣 咨询 报告 中央防灾会议 会长 委员 内阁总理大臣 防灾担当大臣和所有其他内阁成员（17名以内） 指定公共单位负责人（4名）：日本银行总裁、日本 红十字会会长、NHK(广播协会)会长、NTT(电报电话公司)社长 专家 4名 提出意见
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第一章 狼来了-
国家危机预案
1.1 日本自然灾害频繁
• 日本列岛处于亚欧板块、太平洋板块、菲律宾海板块之间， 其地理位置、地形等决定日本是一个地震、海啸、台风爆 发等自然灾害极易发生的国家。
• 日本人口超过1.26亿，以单一民族为主。科学研发能力和 教育居世界前列，国民拥有很高的生活质量，是全球最富 裕、经济最发达的国家之一。 • 但国土面积小： 377,835平方公里 • 且人口密度高： 337.1人/平方公里 对比：中国人口密度 135.4人/平方公里 （四川省：167、湖北省：325）
1. 当核电站受到7级以上地震冲击时，核反应堆自动关闭。 2. 万一电力也随之切断，柴油发电机组供电自动启动，为冷却 泵运行提供电力。 3. 如果柴油发电机组被摧毁，各反应堆分别启用蒸汽驱动的汽 轮机、或蓄电池驱动各自水泵； 4. 与上步同时，马上用卡车运来移动式柴油机。 5. 如果还是“冷却失效”，紧急措施启动，压力容器开始卸压。
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3.6 福岛核电站事故技术原因
1. 从目前掌握的资料来看，福岛核电厂未安装针对严重 事故氢气风险的相关系统，无有效的氢气浓度监测和 消氢措施，导致严重事故下氢气风险难以控制。 2. 从目前查阅的资料来看，福岛核电厂通过硬质管道进 行安全壳气体排放（事故后无法开启），也没有有效 的放射性过滤排放措施，从而无法做到放射性尽量最 小化释放。 3. 从目前获取的信息来看，福岛核电厂事故发生过程中 采用的相关干预措施，在干预内容、干预时机、干预 风险等方面存在问题，配套事故规程不完善，相关人 员认识不足。 4. 没有严重事故管理系统来统筹组织、处置事故后果。
Survival rate(% )
Extricated rate (% )
救活率（%）
救出率（%）
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Special Project: Gantt Chart
Activities or Jobs
日本311东京大地震前国家重点防灾预案
设立官邸危机管理中心 1998～2002 地震早期预警系统 EEW